Video: Introdução à Lei de Responsabilidade Fiscal - 2/5

A Escola de Administração Fazendária - ESAF está disponibilizando no seu site uma série de 5 Tele-aulas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n° 101/2000). Quem ministra estas aulas é a Economista Selene P. Peres Nunes, uma das responsáveis pela elaboração da Lei. 

Nesta segunda aula, a palestrante discorre sobre a execução orçamentária e financeira na LRF.

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Programação Financeira

O primeiro tópico abordado é a programação financeira.

Segundo o Manual do Siafi, "compreende um conjunto de atividades que tem o objetivo de ajustar o ritmo de execução do orçamento ao fluxo provável de recursos financeiros, de modo a assegurar a execução dos programas anuais de trabalho"  (item 3.1 do capítulo 020303 do Manual Siafi).

Ou seja, fazer uma programação que busque ajustar o ritmo dos pagamentos ao ritmo da receita e assegurar às unidades orçamentárias os recursos necessários e suficientes para executar os seus programas de trabalho.

Vide à propósito o art. 48 da Lei n° 4.320/1964:

"Da Programação da Despesa
Art. 47 (...)
Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:
a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho;
b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria".

A LRF dispõe que, "até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4°, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso".

Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO

É um dos relatórios previstos na LRF. É um relatório bimestral, que deve ser publicado pelo Poder Executivo no prazo de 30 dias após o encerramento de cada bimestre e que abarca a execução orçamentária de todos os Poderes e do Ministério Público (lembrando que, para fins da LRF, o Tribunal de Contas está inserido no Poder Legislativo).

O RREO está previsto no art 165, §3°, da Constituição Federal e nos artigos 52 e 53 da LRF.

O Relatório é composto, principalmente, do balanço orçamentário, que, grosso modo, visa comparar o orçamento executado com o orçamento aprovado, as receitas previstas com as realizadas e as despesas executadas com as despesas aprovadas pelo orçamento.

Limitação de Empenho e de Movimentação Financeira.

Com base no Relatório Resumido da Execução Orçamentária, faz-se uma projeção para o final do exercício financeiro e verifica-se se as metas fiscais poderão ou não ser atingidas. Caso haja possibilidade de que as metas fiscais estabelecidas não venham a ser cumpridas, os Poderes e os órgãos autônomos deverão, por ato próprio, adotar a limitação de empenho e movimentação financeira.

Segundo o art. 9°, da LRF,

"Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1° No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas.
§ 2° Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias".

A limitação de empenho corresponde à limitação à possibilidade de o órgão/entidade contrair novas obrigações (empenho). Com isso, parcela da dotação orçamentária autorizada não pode ser empenhada. À medida que houver o restabelecimento da receita prevista, pode-se recompor, proporcionalmente, as dotações cujos empenhos foram limitados.

A limitação de movimentação financeira corresponde à limitação à possibilidade de o órgão/entidade efetuar pagamentos. Esta limitação pode ser mais ampla do que a de empenho, pois engloba ainda os restos a pagar.

Geração de Despesa

A aula aborda ainda as regras (requisitos/condições) contidas na LRF relativas à geração de despesa, ou seja, à criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental.

Segundo o art. 16 da LRF:

"Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: 
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; 
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 1° Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: 
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício; 
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de suas disposições. 
§ 2° A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas. 
§ 3° Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 4° As normas do caput constituem condição prévia para: 
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras; 
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3° do art. 182 da Constituição".

Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado

Por fim, a aula aborda as regras da LRF relativas às despesas obrigatórias de caráter continuado, que são aquelas despesas correntes, criadas por lei, medida provisória ou ato normativo que obriguem o ente federado por período superior à dois anos.

Dentre as condições previstas, cabe citar:

a) estimativa de impacto financeiro-orçamentário para o exercício financeiro em que a despesa deva entrar em vigor e os dois subsequentes;

b) demonstração da origem dos recursos para o custeio das despesas;

c) comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais;

d) medidas de compensação: aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa.

Vide art. 17 da LRF:

"Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. 
§ 1° Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. 
§ 2° Para efeito do atendimento do § 1°, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1° do art. 4°, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. 
§ 3° Para efeito do § 2°, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. 
§ 4° A comprovação referida no § 2°, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. 
§ 5° A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. 
§ 6° O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. 
§ 7° Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado".

Video: Introdução à Lei de Responsabilidade Fiscal - 1/5

A Escola de Administração Fazendária - ESAF está disponibilizando no seu site uma série de 5 Tele-aulas sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n° 101/2000). 

Quem está ministrando estas aulas é a Economista Selene P. Peres Nunes, que foi Assessora Econômica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão no período de 1996 e 2002 e uma das responsáveis pela elaboração da Lei. Atualmente, é Coordenadora de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação do Ministério da Fazenda.

Nesta primeira aula (4min52s), são abordados os fundamentos constitucionais da LRF, tais como o art. 163, da Constituição Federal, que dispõe que:

"Art. 163. Lei complementar disporá sobre:I - finanças públicas;II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;III - concessão de garantias pelas entidades públicas;IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional".

A aula aborda ainda o Contexto em que a LRF foi elaborada. A situação fiscal dos entes federados, sujeitos à déficits e ao crescimento da dívida pública. Com efeito, a LRF fez parte de um Programa de Estabilização Fiscal criado pelo Governo Federal a partir de 1998.

Além disso, a aula aborda o planejamento como um dos pilares da Lei de Responsabilidade Fiscal, tal como, disposto no art. 1°, §1° da LRF:

"Art. 1° (...)
§ 1° A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar".

Ainda sobre o Planejamento, a aula discorre sobre a organização da Lei Orçamentária Anual e da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que, além dos requisitos previstos na Constituição Federal, deverão contemplar novos elementos, tais como, estabelecidos nos artigos 4° e 5° da Lei. O artigo que deveria abordar o PPA foi vetado pelo Presidente da República.

Lei de Diretrizes Orçamentárias na LRF

"Art. 4° A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1° Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.
§ 2° O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3° A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4° A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente".

Lei Orçamentária Anual na LRF

"Art. 5° O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: 
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1° do art. 4°; 
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6° do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; 
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada ao: 
a) (VETADO) b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. 
§ 1° Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da lei orçamentária anual. 
§ 2° O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional. 
§ 3° A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em legislação específica. 
§ 4° É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. 
§ 5° A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição. 
§ 6° Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos. 
§ 7° (VETADO)"

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Questões Comentadas: lei de responsabilidade fiscal

O processo de elaboração e execução orçamentária do governo federal é regido por uma série de normas constitucionais, legais e administrativas, que determinam os institutos, práticas e estruturas de acordo com os quais esse processo deve realizar-se. De acordo com as normas e institutos vigentes, julgue os itens subseqüentes.
 (1) A Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que a Lei de Diretrizes Orçamentárias contivesse um anexo de metas fiscais, que inclui o resultado primário, que poderá ser deficitário ou superavitário.

*Concurso para o cargo de Técnico Administrativo da Agência Nacional do Cinema – ANCINE, realizado em 2006 pelo CESPE/UNB.

Resposta: C

Comentário: A afirmação está correta.

A LRF tem por objetivo promover o equilíbrio das contas públicas, mediante a prevenção dos riscos e a correção dos desvios que possam comprometer este equilíbrio das contas públicas.

Neste contexto, o art. 4° da Lei Complementar n° 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, define novos requisitos, novas funções, para a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), além daqueles previstos no art. 165, §2°, da Constituição Federal.

“Art. 4^o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2^o do art. 165 da Constituição e:I - disporá também sobre:a) equilíbrio entre receitas e despesas;b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9^o e no inciso II do § 1^o do art. 31;c)  (VETADO)d)  (VETADO)e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;II -  (VETADO)III -  (VETADO)§ 1^o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.§ 2^o O Anexo conterá, ainda:I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;IV - avaliação da situação financeira e atuarial:a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.§ 3^o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.§ 4^o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subsequente”.

Como se pode ler no texto do artigo, a Lei de Responsabilidade Fiscal exige a Lei de Diretrizes Orçamentárias contenha dois anexos: o anexo de metas fiscais e o anexo de riscos fiscais.

Consoante o art. 4°, §1°, da LRF, o Anexo de Metas Fiscais deve contemplar metas de resultado primário e nominal, para o exercício financeiro a que a LDO se refere e para dois exercícios financeiros subsequentes.

  

O resultado primário é definido pela diferença entre as Receitas e as Despesas do Governo, excluindo-se as receitas e despesas financeiras (recebimento ou pagamento de juros).

Fala-se em superávit primário, quando o resultado primário é positivo e déficit primário, quando o resultado é negativo.

O superávit primário indica (especialmente para os investidores) a capacidade do governo para o pagamento dos serviços da dívida pública.

O resultado nominal é a diferença entre as Receitas e Despesas Totais do Governo e correspondem à Necessidade Financeira do Setor Público (NFSP).

Convém lembrar que o estabelecimento destas metas fiscais constitui um dos mecanismos da LRF que previnem o desequilíbrio das contas públicas.

A LRF não impõe que a meta de resultado primário definida no Anexo Fiscal seja positiva, em todos os exercícios financeiros. Em algumas situações, como de crise econômica, pode ser necessário o estabelecimento de metas de resultado primário negativo.

De qualquer forma, a ocorrência de déficits primários sucessivos pode comprometer o equilíbrio das contas públicas no longo prazo, uma vez que importam em aumento da dívida pública.