Introdução ao Controle da Administração Pública

            O controle é uma atividade inerente a todas as organizações, públicas ou privadas.

Com efeito, na Escola Clássica da Administração, Henri Fayol[1] definia a função administrativa como sendo composta por cinco atividades: previsão, organização, comando, coordenação e controle.

Nas palavras do autor Francês:

"Administrar é prever, organizar, comandar, coordenar e controlar.

Prever é perscrutar o futuro e traçar o programa de ação.

Organizar é constituir o duplo organismo, material e social, da empresa.

Comandar é dirigir o pessoal.

Coordenar é ligar, unir e harmonizar todos os atos e todos os reforços.

Controlar é velar para que tudo ocorra de acordo com as regras estabelecidas e as ordens dadas" (grifo nosso).

            Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri Jr.[2] detalham melhor a função de controle proposta por Fayol:

"CONTROLE

Todas estas funções não produzem resultados sem a última, que é controlar. Controle é a criação de meios e maneiras de assegurar que o desempenho planejado seja realmente conseguido. O controle pode ser positivo ou negativo. O controle positivo procura providenciar para que os objetivos sejam eficiente e efetivamente alcançados; o controle negativo busca garantir que as atividades indesejáveis não ocorram nem se repitam.

(...)

Em essência, o controle envolve (1) estabelecimento de padrões de desempenho, (2) determinação das mensurações de desempenho, (3) mensuração do desempenho real e sua comparação com os padrões estabelecidos, e (4) encetar ação corretiva para colocar o desempenho real de conformidade com o padrão, quando se tornar necessário. Por conseguinte, para controle efetivo é preciso que primeiramente haja planejamento, organização, preenchimento de vagas e direção".     

           

No âmbito da Administração Pública, o controle assume feições próprias. É exercido por uma pluralidade de órgãos e autoridades e sob diversos objetos e enfoques. À propósito, Hely Lopes Meirelles define o controle da administração pública como "a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro".

Esse controle tem abrangência sob os órgãos e entidades da administração direta e indireta, dos diversos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e, também, sob todos os Poderes da República (Poder Judiciário, Legislativo, Executivo), sob o Ministério Público e sob o Tribunal de Contas, quando no exercício da função administrativa.

É de se ressaltar que o controle da administração assume uma relevância especial porque a Administração gere bens, dinheiros e valores públicos e porque dispõe de poderes (poder disciplinar, poder regulamentar, poder de polícia, etc.) que podem afetar direitos e interesses individuais.

Em razão disso, "a finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoabilidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o chamado controle de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa"[3].

            Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica o controle da administração pública segundo o critério do órgão que o exerce:

            a) controle administrativo;

            b) controle legislativo e

            c) controle judicial.

O controle administrativo "é o poder de fiscalização e correção que a administração pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação".

O controle exercido pelo Poder Legislativo engloba o controle político e o controle financeiro.

O controle político "abrange aspectos ora de legalidade, ora de mérito, apresentando-se, por isso mesmo, como de natureza política, já que vai apreciar as decisões administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou seja, da oportunidade e conveniência diante do interesse pública".

O controle político manifesta-se, por exemplo, no exercício das competências exclusivas do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (arts. 49, 51 e 52, da CF/88) relativamente aos atos do Poder Executivo.

O controle financeiro abarca a fiscalização financeira, orçamentária, contábil, patrimonial e operacional. Tem por objeto a gestão de bens, dinheiros e valores públicos e está regulado, no âmbito constitucional, nos arts. 70 a 75, da CF/88.

Esse controle é exercido pelo Parlamento com o auxílio do Tribunal de Contas (art. 70, caput, CF/88).

O controle judicial é exercido pelo Poder Judiciário sobre os atos da administração pública, de qualquer natureza, sob o aspecto da legalidade e da moralidade, nos termos do art. 5°, LXXIII, e 37, da CF/88.

Dentre os instrumentos do controle judicial, podemos citar:

            a) a Ação Direta de Inconstitucionalidade, em relação aos atos normativos;

            b) o Habeas Corpus;

            c) o Habeas Data;

            d) a Ação Popular; e

            e) o Mandado de Segurança.

Se comparado com a atividade de controle no setor privado, o controle da administração pública assume feições próprias. Isto porque, a Administração Pública sujeita-se aos princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, nos termos do art. 37, caput, da CF/88.

Segundo o princípio da legalidade, o administrador público está vinculado, em toda sua atividade funcional, aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, não podendo deles se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminar, conforme o caso[4].

Hely Lopes Meirelles ensina que: "Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa 'pode fazer assim'; para o administrador público significa 'deve fazer assim'”.

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[1] Cf. Administração industrial e Geral - previsão, organização, comando, coordenação, controle, 10^a. ed., São Paulo, Atlas, 1990.

[2] Cf. Administração - conceitos e aplicações, São Paulo, Harbra, 1986.

[3] Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 14^a. ed., São Paulo, Atlas, 2002.

[4] Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 19^a. ed., São Paulo, Malheiros, 1994.