Esta é a última parte do nosso Trabalho. Serão abordadas as funções/competências legais e constitucionais das nossas Cortes de Contas. Por fim, apresentamos uma bibliografia indicativa.
7. Funções do Tribunal de Contas
As competências dos Tribunais de Contas encontram-se previstas no art. 71 a 72, da CF/88 e, em diversas leis esparsas, tais como, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000), a Lei Geral de Licitações e Contratos (Lei n° 8.666/93), Lei dos Crimes Fiscais (Lei Federal n° 10.028/2000) e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas.
A doutrina pátria costuma enquadrar as competências legais e constitucionais dos Tribunais de Contas em funções:
A regulamentação destas funções e competências está contida, principalmente, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, editadas no âmbito da esfera de governo a qual integra o órgão de controle externo[1]. No âmbito federal, a Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - LOTCU) dispõe sobre as competências, "jurisdição", composição, sanções, julgamento e fiscalização e demais matérias correlatas, servindo, nestes tópicos, de paradigma para as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, onde houver[2].
A doutrina pátria costuma enquadrar as competências legais e constitucionais dos Tribunais de Contas em funções:
a) função consultiva;
b) função judicante;
c) função fiscalizatória;
d) função informativa;
e) função sancionatória;
f) função corretiva;
g) função de ouvidoria.
A regulamentação destas funções e competências está contida, principalmente, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, editadas no âmbito da esfera de governo a qual integra o órgão de controle externo[1]. No âmbito federal, a Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - LOTCU) dispõe sobre as competências, "jurisdição", composição, sanções, julgamento e fiscalização e demais matérias correlatas, servindo, nestes tópicos, de paradigma para as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, onde houver[2].
Passamos, a seguir, a analisar cada uma destas funções isoladamente.
7.1 Função Consultiva
O Tribunal de Contas exerce a sua função consultiva quando emite parecer sobre as contas do chefe do Poder Executivo, quando responde às consultas formuladas por autoridade competente acerca da matéria de sua competência e quando elabora o parecer prévio sobre as contas da gestão fiscal dos chefes dos Poderes e órgãos.
A primeira competência consultiva, emissão de parecer prévio sobre as contas gerais do chefe do Poder Executivo, encontra-se prevista no art. 71, I, da Constituição Federal.
Convém ressaltar que o julgamento das contas gerais do chefe do Poder Executivo é competência exclusiva do Parlamento, conforme art. 49, IX, da CF/88 (dispositivo que deve ser aplicado aos demais entes federados).
No âmbito federal, o Presidente da República tem prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa para apresentar as contas. A não apresentação sujeita à Tomada de Contas pela Câmara dos Deputados.
Recebidas as contas, o Tribunal de Contas da União têm 60 dias para apresentar o parecer prévio, cuja eficácia e natureza é esclarecida por José Maurício Conti[3]:
7.1 Função Consultiva
O Tribunal de Contas exerce a sua função consultiva quando emite parecer sobre as contas do chefe do Poder Executivo, quando responde às consultas formuladas por autoridade competente acerca da matéria de sua competência e quando elabora o parecer prévio sobre as contas da gestão fiscal dos chefes dos Poderes e órgãos.
A primeira competência consultiva, emissão de parecer prévio sobre as contas gerais do chefe do Poder Executivo, encontra-se prevista no art. 71, I, da Constituição Federal.
Convém ressaltar que o julgamento das contas gerais do chefe do Poder Executivo é competência exclusiva do Parlamento, conforme art. 49, IX, da CF/88 (dispositivo que deve ser aplicado aos demais entes federados).
No âmbito federal, o Presidente da República tem prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa para apresentar as contas. A não apresentação sujeita à Tomada de Contas pela Câmara dos Deputados.
Recebidas as contas, o Tribunal de Contas da União têm 60 dias para apresentar o parecer prévio, cuja eficácia e natureza é esclarecida por José Maurício Conti[3]:
"(...) este parecer prévio tem, em nível federal, caráter meramente informativo, podendo ser rejeitado ou aprovado pelo Congresso Nacional, a quem cabe a última palavra sobre as contas do Presidente da República".
Entretanto, na esfera municipal, o parecer prévio do Tribunal de Contas competente (Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de Contas dos Municípios ou Tribunal de Contas do Município, conforme o caso) só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, §2°, CF/88).
Outra competência refere-se às consultas de caráter normativo acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência. Trata-se de competência legal prevista, como regra, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Cotnas (por exemplo, o art. 1°, inciso XVII, da Lei n° 8.443/92).
Tal consulta tem caráter normativo constituindo pré-julgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto (art. 1°, §2°, da Lei n° 8.443/92). Deve-se levar em conta que o Tribunal responde à consulta em caráter abstrato e a resposta à consulta é feita com base numa hipótese.
Desta forma, o Tribunal de Contas vincula-se, nas suas decisões posteriores nos processos de diversas naturezas, à tese contida na deliberação consultiva até que seja reformada tal decisão, salvo se o caso concreto não se enquadrar na hipótese inicialmente considerada.
Tendo caráter normativo, a decisão em matéria de consulta sujeita-se à impugnação pela via do controle concentrado de constitucionalidade, pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme já deliberou o STF na ADIN n° 1.691-DF (Informativo STF n° 90).
É possível a ocorrência de conflitos entre esta competência consultiva do TCU e a competência da Advocacia-Geral da União concernente à fixação da interpretação de normas aplicáveis à Administração Pública Federal, conforme art. 4°, inciso X e art. 11, III, da Lei Complementar n° 73, de 10.02.2003.
A solução deste conflito pode ser encontrada na lição da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[4], para quem as decisões do Tribunal de Contas
A última competência de natureza consultiva encontra-se prevista no art. 57, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de competência para emissão de parecer prévio, separadamente, sobre as contas da gestão fiscal dos chefes do Poder Executivo, dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, da LRF.
Tal parecer destaca-se por enfocar aspectos relacionados ao equilíbrio das contas públicas e ao cumprimento das demais normas e princípios prescritos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O mesmo entendimento é compartilhado por Hélio Saul Mileski[5]:
7.2 Função Judicante
A função judicante dos Tribunais de Contas compreende o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público.
O julgamento das contas poderia ser melhor expresso como julgamento da gestão dos bens, dinheiros e valores públicos. Isto porque, nem sempre a exatidão dos demonstrativos e registros contábeis, no setor público, representa a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão.
Desta forma, o Tribunal de Contas vincula-se, nas suas decisões posteriores nos processos de diversas naturezas, à tese contida na deliberação consultiva até que seja reformada tal decisão, salvo se o caso concreto não se enquadrar na hipótese inicialmente considerada.
Tendo caráter normativo, a decisão em matéria de consulta sujeita-se à impugnação pela via do controle concentrado de constitucionalidade, pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme já deliberou o STF na ADIN n° 1.691-DF (Informativo STF n° 90).
É possível a ocorrência de conflitos entre esta competência consultiva do TCU e a competência da Advocacia-Geral da União concernente à fixação da interpretação de normas aplicáveis à Administração Pública Federal, conforme art. 4°, inciso X e art. 11, III, da Lei Complementar n° 73, de 10.02.2003.
A solução deste conflito pode ser encontrada na lição da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[4], para quem as decisões do Tribunal de Contas
"embora não tenham caráter jurisdicional, não são também puramente administrativas, o seu fundamento é constitucional, sobrepondo-se às decisões dos órgãos controlados, por mais elevado que seja o seu nível na hierarquia administrativa, o seu descumprimento acarreta a responsabilidade administrativa do agente público".
A última competência de natureza consultiva encontra-se prevista no art. 57, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de competência para emissão de parecer prévio, separadamente, sobre as contas da gestão fiscal dos chefes do Poder Executivo, dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, da LRF.
Tal parecer destaca-se por enfocar aspectos relacionados ao equilíbrio das contas públicas e ao cumprimento das demais normas e princípios prescritos na Lei de Responsabilidade Fiscal.
O mesmo entendimento é compartilhado por Hélio Saul Mileski[5]:
"Portanto, o parecer prévio da gestão fiscal, por sua especialíssima abrangência, e tendo em conta a sua natureza e conteúdo, não se confunde com o parecer prévio sobre as contas do chefe do Poder Executivo, nem prejudica o julgamento das contas dos demais responsáveis por bens e valores públicos. Ao contrário, trata-se de uma avaliação quer irá integrar a globalidade das contas anuais, servindo de elemento instrutivo na análise tanto da prestação de contas anual do chefe do Poder Executivo quando das tomadas de contas dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
(...)
Em síntese, o parecer prévio conclusivo emitido pelo Tribunal de Contas sobre a prestação de contas da gestão fiscal é uma competência legal, constitucionalmente regular, é peculiarmente técnico-opinativo e, em decorrência de um controle de acompanhamento da gestão fiscal, possuia finalidade de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, cuja função precípua é evitar acontecimentos que produzam riscos desta natureza, tendo em vista o seu caráter protetivo ao equilíbrio fiscal, que, em face da importante repercussão que produz em todo o processo orçamentário, influenciando a globalidade das contas do exercício, deve integrar as contas anuais dos Administradores Públicos, para o julgamento cabível, na esfera de competência própria (...)".
7.2 Função Judicante
A função judicante dos Tribunais de Contas compreende o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público.
O julgamento das contas poderia ser melhor expresso como julgamento da gestão dos bens, dinheiros e valores públicos. Isto porque, nem sempre a exatidão dos demonstrativos e registros contábeis, no setor público, representa a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão.
Esta função dos Tribunais de Contas já foi e ainda é alvo de intensas divergências doutrinárias e jurisprudenciais. A palavra "julgamento" é a responsável pela polêmica.
Para José Maurício Conti[6],
"a expressão 'julgamento' utilizada no texto da Contituição não é apropriada, haja vista que não se reconhece a natureza juriscional stricto sensu neste tipo de decisão. Não há que se falar, por exemplo, em 'coisa julgada' nos julgamentos dos Tribunais de Contas".
Regis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath[7] manifestam-se no mesmo sentido:
"Alguns autores de tomo consideram que o Tribunal de Contas tinha e tem função jurisdicional. Entendo jurisdicional o julgamento de litígios que venha a operar coisa julgada. O mais, ou seja, aquilo que não tem julgamento definitivo, é decisão administrativa. Nesse sentido, apenas se vê competência administrativa no Tribunal de Contas. A expressão contida no inc. II do art. 71 fala em 'julgar' as contas dos administradores e passou a ser vista, tanto quanto nas Constituições anteriores, como de conteúdo jurisdicional.
(...)
Para falar em caráter jurisdicional do Tribunal de Contas é fundamental que os autores se acertem no que denominam função jurisdicional. Aqui, a expressão é utilizada em seu sentido técnico, ou seja, proferir decisões com força de definitividade, isto é, inapreciáveis por qualquer outro órgão. Firmado tal conceito, afirma-se, categoricamente, que o Tribunal de Contas tem função apenas administrativa. Em suma, os Tribunais de Contas não têm função jurisdicional".
Ainda que se reconheça a possibilidade de revisão judicial das deliberações dos Tribunais de Contas em processos de contas, em atendimento ao art. 5°, inciso XXXV, da Constituição Federal, tal possibilidade é restrita às hipóteses de ilegalidade manifesta ou de erro formal, conforme já deliberou a Egrégia Corte.
Tal decisão não é isolada, cabendo, destacar outros exemplos:
Considerando isto, Helio Saul Mileski[8] esclarece a natureza jurídica das funções de julgamento das contas:
No âmbito federal, as contas poderão ser julgadas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares, ou consideradas iliquidáveis nas hipóteses dos arts. 16 e 20, da Lei n° 8.443/92:
E a função de julgamento das contas está associada à função sancionatória, conforme dispõe o art. 19, da Lei n° 8.443/92:
E a função judicante também está associada à função corretiva, conforme art. 18, da Lei n° 8.443/92:
Outra controvérsia que tangencia a função de julgamento das contas diz respeito aos entes sujeitos à "jurisdição" dos Tribunais de Contas. Citamos o exemplo das sociedades de economia mista.
Em 2004, o STF considerou que os Tribunais de Contas não tem competência para julgamento das contas de administradores de sociedades de economia mista, a despeito da previsão contida no art. 71, II, da CF/88, de julgamento das contas dos administradores de entidades da Administração Indireta, "incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal":
"O TCU não tem competência para julgar as contas dos administradores de entidades de direito privado. A participação majoritária do Estado na composição do capital não transmuda seus bens em públicos. Os bens e valores questionados não são os da administração pública, mas os geridos considerando-se a atividade bancária por depósitos de terceiros e administrados pelo banco comercialmente. Atividade tipicamente privada, desenvolvida por entidade cujo controle acionário é da União." (STF, MS 23.875, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 30/04/04)
Após os escândalos envolvendo empresas estatais que vieram à tona em meados de 2005, o STF reformulou este entendimento em julgamento proferido em novembro de 2005:
7.3 Função Fiscalizatória
O Tribunal de Contas exerce a fiscalização financeira quando:
A primeira competência está estabelecida no art. 71, III, da CF/88:
"Ao apurar a alcance dos responsáveis pelos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas pratica ato insusceptível de revisão na via judicial a não ser quanto ao seu aspecto formal ou tisna de Ilegalidade Manifesta. Mandado De Segurança Não Conhecido." (Stf, Pleno, Ms N° 7280, Min. Henrique D'avilla, Dj 17.09.1962)
Tal decisão não é isolada, cabendo, destacar outros exemplos:
"o TCU só formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o juízo não especializado" (TRF 1a. Região, 3a. Turma, Apelação Cível n° 89.01.23993-0/MG, Rel. Juiz Adhemar Maciel, DJU 14.09.92).
"Ação declaratória de nulidade dos efeitos do acórdão do Tribunal de Contas - extinção do processo sem julgamento do mérito. Irresignação - análise da questão meritória impossibilidade. desprovimento. As decisões dos Tribunais de Contas só poderão ser impugnadas judicialmente quando despontar manifesta ilegalidade ou irregularidade formal grave no procedimento administrativo que resultou na formação do título, não podendo o Poder Judiciário se adentrar na questão meritória, inteligência do art. 71, §3°, da CF". (TJPB, Apelação Cível n° 99.005452-6, Rel. Des. Antônio Pádua Lima Montenegro).
Considerando isto, Helio Saul Mileski[8] esclarece a natureza jurídica das funções de julgamento das contas:
"Nesta competência de julgamento, diferentemente do papel que representa no julgamento das Contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas desempenha uma atividade controladora de muito maior relevância jurídica. Enquanto nas contas do Chefe do Poder Executivo apenas emite parecer prévio, de caráter técnico-opinativo, no julgamento das contas que realiza, é terminativa no âmbito administrativo, na medida em que se trata de uma atividade jurisdição administrativa, cuja revisão judicial fica adstrita aos aspectos de ilegalidade manifesta e erro formal.
Desse modo, pode-se afirmar que a competência constitucional de julgar contas corresponde ao exercício de uma jurisdição administrativa determinada constitucionalmente (...). Trata-se de competência de caráter administrativo, mas com a qualificação do poder jurisdicional administrativo, que deriva de competência constitucional previamente estabelecida, com a delimitação do poder de conhecer e julgar as contas pelos administradores públicos.
(...) nessa circunstância, procedendo ao julgamento das contas daqueles que as devem prestar, por isso, não se pode negar que o mesmo exerce uma jurisdição administrativa, na medida em que possui o poder de dizer o direito, consoante as regras do ordenamento jurídico vigente, no sentido de fazer com que a Administração tenha uma atuação financeira dirigida ao interesse público, com atendimento dos princípios constitucionais da legalidade, legitimidade e economicidade, a fim de ser assegurado o bom e o regular emprego dos dinheiros públicos.
(...)
Dentro desse contexto normativo constitucional, por envolver exercício do poder do Estado, a jurisdição administrativa praticada pelo Tribunal de Contas, consoante os seus objetivos de interesse público, exige que as suas decisões sejam cumpridas pelos administradores jurisdicionados, sob pena de negação do próprio sistema de controle".
No âmbito federal, as contas poderão ser julgadas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares, ou consideradas iliquidáveis nas hipóteses dos arts. 16 e 20, da Lei n° 8.443/92:
"Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas
(...)
Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 desta lei.".
E a função de julgamento das contas está associada à função sancionatória, conforme dispõe o art. 19, da Lei n° 8.443/92:
"Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.
Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta lei".
E a função judicante também está associada à função corretiva, conforme art. 18, da Lei n° 8.443/92:
"Art. 18. Quando julgar as contas regulares com ressalva [função judicante], o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção das medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes [função pedagógico-corretiva]".
Outra controvérsia que tangencia a função de julgamento das contas diz respeito aos entes sujeitos à "jurisdição" dos Tribunais de Contas. Citamos o exemplo das sociedades de economia mista.
Em 2004, o STF considerou que os Tribunais de Contas não tem competência para julgamento das contas de administradores de sociedades de economia mista, a despeito da previsão contida no art. 71, II, da CF/88, de julgamento das contas dos administradores de entidades da Administração Indireta, "incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal":
"O TCU não tem competência para julgar as contas dos administradores de entidades de direito privado. A participação majoritária do Estado na composição do capital não transmuda seus bens em públicos. Os bens e valores questionados não são os da administração pública, mas os geridos considerando-se a atividade bancária por depósitos de terceiros e administrados pelo banco comercialmente. Atividade tipicamente privada, desenvolvida por entidade cujo controle acionário é da União." (STF, MS 23.875, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 30/04/04)
Após os escândalos envolvendo empresas estatais que vieram à tona em meados de 2005, o STF reformulou este entendimento em julgamento proferido em novembro de 2005:
"Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista." (MS 25.092, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 17/03/06)
7.3 Função Fiscalizatória
O Tribunal de Contas exerce a fiscalização financeira quando:
a) faz ou recusa o registro de atos de admissão de pessoal ou concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão;
b) realiza auditorias e inspeções de natureza contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nos órgãos e entidades jurisdicionados;
c) fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados a outros entes federados, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres.
A primeira competência está estabelecida no art. 71, III, da CF/88:
"apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório".
Tal competência específica se justifica em função de tratar-se de atos que importam em um dispêndio continuado e por longo prazo de recursos públicos. Além disso, a participação dos gastos de pessoal no orçamento estatal foi uma preocupação do Legislador Constituinte, conforme art. 169.
O texto constitucional menciona o verbo "apreciar" diferentemente do que ocorria até a Emenda Constitucional n° 07/77, em que havia a competência do TCU para julgamento das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões.
Com base nisso, Helio Saul Mileski[9] esclarece a natureza desta competência:
"Assim, a norma constitucional confere ao Tribunal de Contas uma atividade típica do poder de controle, na medida em que lhe outorga, mediante o exame de legalidade, a prerrogativa de conceder ou não o registro dos atos de admissão, aposentação, reformas e pensões. Esta verificação de legalidade, mesmo com sua importância e relevância, inclusive funcionando como condição indispensável à plena executoriedade dos atos examinados, situação que autoriza a desconstituição dos mesmo por ilegalidade e ilegitimidade, é pura atividade de controle e, nessa circunstância, a toda evidência, possui natureza administrativa, sujeitando-se à revisão do Judiciário".
Disso extrai-se que a possibilidade de revisão pelo Poder Judiciário, diferentemente do que ocorre com o julgamento das contas, é amplo. Ademais, a legalidade do ato é o próprio mérito da decisão do Tribunal de Contas.
Diversas controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais surgem em face da apreciação dos atos sujeitos a registro.
A primeira concerne ao respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa do interessado. Apesar do comando constitucional, o STF tem reiterado o posicionamento de que o contraditório e a ampla defesa é dispensável nestes processos:
"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. TCU: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. DECADÊNCIA. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungido a um processo contraditório ou contestatório. II. - Precedentes do Supremo Tribunal: MS 24.859/DF e MS 24.784/PB, Ministro Carlos Velloso, "DJ" de 27.8.2004 e 25.6.2004. III. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999. IV. - A acumulação de pensões somente é permitida quando se tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma permitida pela Constituição. RE 163.204/SP, Ministro Carlos Velloso, "DJ" de 31.3.1995. V. - MS indeferido". (STF, Tribunal Pleno, MS n° 25.256/PB, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 24.03.2006)
"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. T.C.U.: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. PENSÃO: DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade de concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungindo a um processo contraditório ou contestatório. Precedentes do STF. II. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/99. III. - Concessão da pensão julgada ilegal pelo TCU, por isso que, à data do óbito do instituidor, a impetrante não era sua dependente econômica. IV. - M.S. indeferido". (STF, MS n° 24.859/DF, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 04.08.2004)
"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. TCU: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. MANDADO DE SEGURANÇA: FATOS CONTROVERTIDOS. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade de concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungido a um processo contraditório ou contestatório. Precedentes do STF. II. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/99. III. - Fatos controvertidos desautorizam o ajuizamento do mandado de segurança. IV. - MS indeferido". (STF, Tribunal Pleno, MS n° 25.440/DF, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 15.12.2005)
Em deliberação isolada, entretanto, o STF em 2006 entendeu a necessidade de audiência prévia, quando o benefício já vinha sendo pago há muitos anos:
"É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga." (MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 25/08/06)
Outro ponto relevante é a discussão se os atos sujeitos a registro são ou não atos administrativos complexos, ou seja, dependem, para a sua formação, da manifestação de mais de um órgão, no caso, o órgão administrativo controlado e o Tribunal de Contas. Tal discussão tem relevância prática, pois, caso seja considerado ato complexo, uma anulação de uma aposentadoria, pensão ou admissão já registrada pela Corte de Contas dependerá da manifestação desta.
Em algumas deliberações, o STF considerou o ato de aposentadoria como ato complexo:
"O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido à condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração." (MS 24.997, Rel. Min. Eros Grau, DJ 01/04/05)
"O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeiçoando com o registro perante a Corte de Contas. Insubsistência de decisão judicial na qual assentada, como óbice ao exame da legalidade, à coisa julgada administrativa." (RE 195.861, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 17/10/97)
Quanto à fiscalização da aplicação de recursos repassados pela União aos outros entes federados, a Constituição Federal restringe a competência do TCU para a fiscalização das chamadas transferências voluntárias, realizadas mediante convênios, ajustes ou instrumentos congêneres.
Nesta linha, o STF entendeu que o TCU é incompetente para a fiscalização da aplicação de recursos oriundos da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural:
"Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º). É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União; mediante convênio, acordo ou ajuste; de recursos originariamente federais." (MS 24.312, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 19/12/03)
No âmbito federal, as funções de fiscalização de atos e contratos também estão associadas à função sancionatória e à função corretiva, conforme arts. 45 a 47, da Lei nº 8.443/92:
"SEÇÃO IV - FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS
(...)
Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato [função fiscalizatória], o Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, assinará prazo para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados [função pedagógico-corretiva].
§ 1º No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido:
I - sustará a execução do ato impugnado;
II - comunicará a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
III - aplicará ao responsável a multa prevista no inciso II do art. 58 desta Lei [função sancionatória - multa simples].
§ 2º No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis.
§ 3º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato.
Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação [função fiscalizatória], o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal [função sancionatória].
Art. 47. Ao exercer a fiscalização [função fiscalizatória], se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial [função judicante], salvo a hipótese prevista no art. 93 desta Lei.
Parágrafo único. O processo de tomada de contas especial a que se refere este artigo tramitará em separado das respectivas contas anuais" (anotamos).
7.4 Função Informativa
A função informativa dos Tribunais de Contas abrange a prestação de informações ao Parlamento, ou a qualquer de suas Casas ou Comissões, acerca da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e sobre os resultados de auditorias e inspeções realizadas.
Trata-se de competência que revela uma das formas de auxílio do Tribunal de Contas ao controle exercido pelo Congresso Nacional.
7.5 Função Sancionatória
A função sancionatória compreende a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanções previstas em lei, nos termos do art. 71, inciso VIII, da CF/88.
No âmbito federal, tais sanções estão previstas nos artigos 46, 57, 58 e 60, da Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), sem prejuízo da condenação ao pagamento do débito atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, conforme prescreve o art. 19, da mesma lei.
As Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais repetem, na sua maioria, as disposições contidas na Lei Orgânica do TCU, no tocante às sanções aplicáveis aos responsáveis pela gestão de recursos públicos[10].
Desta forma, competem aos Tribunais de Contas aplicar as seguintes penalidades:
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000) e da Lei dos Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000), foram introduzidas novas hipóteses de infrações financeiras cuja apuração compete aos Tribunais de Contas. No art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, estão previstas as "infrações administrativas às leis de finanças públicas", às quais o legislador cominou penalidade de multa de 30% do vencimento anual dos responsáveis. Tal responsabilidade, conforme salienta o dispositivo, é pessoal do agente que lhe tiver dado causa.
Os Acórdãos do Tribunal de Contas que imputarem débito ou multa tem eficácia de título executivo, nos termos do art. 71, §3°, da CF/88. Tal título
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal[11], a responsabilidade jurídica decorrente do exercício desta função sancionatória é denominada "responsabilidade financeira":
No Direito Brasileiro, considerando o que dispõe o art. 70, caput, da CF/88 e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, é mais apropriado designar a responsabilidade financeira como a obrigação de repor recursos públicos ou suportar as sanções legalmente previstas a que estão sujeitos os jurisdicionados aos Tribunais de Contas, em razão da violação de normas de natureza financeira, orçamentária, contábil, patrimonial ou operacional pertinentes à gestão de bens, dinheiros e valores públicos.
No Direito Português, conforme menciona José F. F. Tavares[12], distingue-se três espécies de responsabilidade financeira, consoante a Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Portugal (LOPTC - Lei n° 98/97):
O Tribunal de Contas de Portugal[13] esclarece a distinção entre estas modalidades:
No art. 65°, da LOPTC, são definidas as responsabilidades financeiras sancionatórias:
No artigo subseqüente, são definidas hipóteses de "outras infrações" ou da responsabilidade financeira sancionatória por atos essencialmente não financeiros:
O Tribunal de Contas de Portugal[14] esclarece que esta responsabilidade sancionatória, consistente também na aplicação de multa, decorre da violação de um conjunto de deveres de colaboração que os responsáveis financeiros tem para com o Tribunal de Contas. Complementa o Tribunal:
No Direito Brasileiro, âmbito federal, também estão definidas hipóteses de responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória conforme abaixo demonstrado.
A responsabilidade financeira reintegratória, consistente na obrigação de repor aos cofres públicos, em havendo débito, está contida no art. 19, caput, da Lei n° 8.443/92:
A responsabilidade financeira sancionatória está definida no art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, no art. 57 (multa proporcional ao dano ao erário) e no art. 58, ambos, da Lei n° 8.443/92. Este último define hipóteses para as quais é cominada a sanção de multa sujeita a um teto máximo:
Destas hipóteses, podemos também constatar hipóteses de violação de deveres acessórios (deveres de colaboração) que visam permitir ou facilitar o trabalho do Tribunal (vide incisos IV, V e VI, do art. 58, da Lei n° 8.443/92). Tais deveres, conforme mencionado anteriormente, não dizem respeito essencialmente à atividade financeira estatal.
7.6 Função Corretiva
A função corretiva ocorre quando o Tribunal de Contas assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade ou, quando susta, se não atendido, a execução de ato impugnado ou, ainda, quando susta contrato, se o parlamento não se pronunciar a respeito, no prazo de 90 dias da comunicação do Tribunal.
Apesar do texto constitucional estabelecer que compete ao Parlamento, em princípio, a sustação de contratos, o STF entendeu que pode o TC determinar ao órgão ou entidade jurisdicionados que promova a anulação dos contratos:
Uma inovação em matéria de função corretiva é o reconhecimento do Poder Cautelar ao TCU com vistas a prevenir lesão ao Erário e garantir a efetividade das suas decisões:
7.7 Função de Ouvidoria
A função de ouvidoria ocorre quando recebe denúncia de irregularidades ou ilegalidades feita pelos responsáveis pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos do art. 74, §§1° e 2°, da CF/88.
No âmbito federal, a apuração das denúncias encontra-se regulada pelos arts. 53 a 55, da Lei n° 8.443/92, verbis:
A denúncia é apurada em caráter sigiloso até que se comprove a sua improcedência ou que se reúna provas para que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade, sendo, a partir de então, públicos os demais atos do processo, momento em que se assegurará ao interessado o contraditório e a ampla defesa.
Na sistemática original, o TCU poderia decidir se mantinha ou não o sigilo quanto à autoria da denúncia. Ocorre que o STF entendeu, em sede do MS n° 24.205/DF, que tal sigilo seria inconstitucional.
Em decorrência disso, o Senado Federal, no uso da competência contida no art. 48, inciso XXVIII, da CF/88, editou a Resolução n° 16/2006, suspendendo a eficácia da expressão "manter ou não o sigilo quando ao objeto e à autoria da denúncia" contida no art. 55, §1°, da Lei n° 8.443/92.
No âmbito do MS n° 24.369, o STF, entretanto, admitiu a possibilidade do TCU, em razão de seu poder de agir de ofício, iniciar investigação com base em denúncia anônima.
8. Conclusão
7.5 Função Sancionatória
A função sancionatória compreende a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanções previstas em lei, nos termos do art. 71, inciso VIII, da CF/88.
No âmbito federal, tais sanções estão previstas nos artigos 46, 57, 58 e 60, da Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), sem prejuízo da condenação ao pagamento do débito atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, conforme prescreve o art. 19, da mesma lei.
As Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais repetem, na sua maioria, as disposições contidas na Lei Orgânica do TCU, no tocante às sanções aplicáveis aos responsáveis pela gestão de recursos públicos[10].
Desta forma, competem aos Tribunais de Contas aplicar as seguintes penalidades:
a) imputação de débito, atualizado e acrescido de juros de mora (art. 19);
b) multa simples (art. 58);
c) multa proporcional ao dano ao erário (art. 57);
d) inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, no âmbito da administração pública (art. 60);
e) declaração de inidoneidade do licitante fraudador, impossibilitando o licitante fraudador de participar de licitações na Administração Pública Federal (art. 46).
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000) e da Lei dos Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000), foram introduzidas novas hipóteses de infrações financeiras cuja apuração compete aos Tribunais de Contas. No art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, estão previstas as "infrações administrativas às leis de finanças públicas", às quais o legislador cominou penalidade de multa de 30% do vencimento anual dos responsáveis. Tal responsabilidade, conforme salienta o dispositivo, é pessoal do agente que lhe tiver dado causa.
Os Acórdãos do Tribunal de Contas que imputarem débito ou multa tem eficácia de título executivo, nos termos do art. 71, §3°, da CF/88. Tal título
Segundo o Tribunal de Contas de Portugal[11], a responsabilidade jurídica decorrente do exercício desta função sancionatória é denominada "responsabilidade financeira":
"existe responsabilidade financeira quando alguém possa vir a constituir-se na obrigação de repor fundos públicos ou suportar as sanções legalmente previstas, no âmbito do controlo jurisdicional do Tribunal de Contas, em virtude de violação de normas disciplinadoras da actividade financeira pública".
No Direito Brasileiro, considerando o que dispõe o art. 70, caput, da CF/88 e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, é mais apropriado designar a responsabilidade financeira como a obrigação de repor recursos públicos ou suportar as sanções legalmente previstas a que estão sujeitos os jurisdicionados aos Tribunais de Contas, em razão da violação de normas de natureza financeira, orçamentária, contábil, patrimonial ou operacional pertinentes à gestão de bens, dinheiros e valores públicos.
No Direito Português, conforme menciona José F. F. Tavares[12], distingue-se três espécies de responsabilidade financeira, consoante a Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Portugal (LOPTC - Lei n° 98/97):
a) responsabilidade financeira reintegratória ou "stricto sensu" (arts. 59 a 64);
b) responsabilidade financeira sancionatória (art. 65);
c) responsabilidade financeira sancionatória por infrações essencialmente não financeiras (art. 66).
O Tribunal de Contas de Portugal[13] esclarece a distinção entre estas modalidades:
"III – As modalidades de responsabilidade financeira previstas na Lei portuguesa, são a reintegratória e a sancionatória.
A primeira, visa assegurar a reposição nos cofres do sector público de fundos públicos, objecto de, designadamente, desvio, pagamento indevido, ou falta de liquidação ou cobrança nos termos da Lei. Tem uma função eminentemente reintegratória, isto é, visa reconstituir a situação financeira do Estado que existiria se os referidos comportamentos não houvessem ocorrido.
A responsabilidade financeira sancionatória, por seu turno, traduz-se na aplicação de uma sanção pecuniária, uma multa, aos infractores de certas condutas expressamente tipificadas na Lei.
Nestas situações, o legislador entendeu que a gravidade dos comportamentos em causa justificava a aplicação de uma sanção, susceptível de prevenir e reprimir tais comportamentos, não bastando a mera reconstituição da situação patrimonial do Sector Público".
No art. 65°, da LOPTC, são definidas as responsabilidades financeiras sancionatórias:
"SECÇÃO III
Da responsabilidade sancionatória
Artigo 65.º
Responsabilidades financeiras sancionatórias
1 — O Tribunal de Contas pode aplicar multas nos casos seguintes:
a) Pela não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas;
b) Pela violação das normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos, bem como da assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos;
c) Pela falta de efectivação ou retenção indevida dos descontos legalmente obrigatórios a efectuar ao pessoal;
d) Pela violação de normas legais ou regulamentares relativas à gestão e controlo orçamental, de tesouraria e de património;
e) Pelos adiantamentos por conta de pagamentos nos casos não expressamente previstos na lei;
f) Pela utilização de empréstimos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como pela ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento;
g) Pela utilização indevida de fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas.
2 — Estas multas têm como limite mínimo metade do vencimento líquido mensal e como limite máximo metade do vencimento líquido anual dos responsáveis, ou, quando os responsáveis não percebam vencimentos, a correspondente remuneração de um director-geral.
3 — Se a infracção for cometida com dolo, o limite mínimo da multa é igual a um terço do limite máximo.
4 — Se a infracção for cometida por negligência, o limite máximo da multa será reduzido a metade.
5 — A aplicação de multas não prejudica a efectivação da responsabilidade pelas reposições devidas, se for caso disso.
6 — O Tribunal de Contas pode, quando não haja dolo dos responsáveis, converter a reposição em pagamento de multa de montante pecuniário inferior, dentro dos limites dos n.os 2 e 3".
No artigo subseqüente, são definidas hipóteses de "outras infrações" ou da responsabilidade financeira sancionatória por atos essencialmente não financeiros:
"Artigo 66.º
Outras infracções
1 — O Tribunal pode ainda aplicar multas nos casos seguintes:
a) Pela falta injustificada de remessa de contas ao Tribunal, pela falta injustificada da sua remessa tempestiva ou pela sua apresentação com deficiências tais que impossibilitem ou
gravemente dificultem a sua verificação;
b) Pela falta injustificada de prestação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter;
c) Pela falta injustificada de prestação de informações pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparência para a prestação de declarações;
d) Pela falta injustificada da colaboração devida ao Tribunal;
e) Pela inobservância dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto;
f) Pela introdução nos processos de elementos que possam induzir o Tribunal em erro nas suas decisões ou relatórios.
2 — As multas previstas no n.º 1 deste artigo têm como limite mínimo o montante de 50 000$ e como limite máximo o montante de 500 000$.
3 — Se as infracções previstas neste artigo forem cometidas por negligência, o limite máximo será reduzido a metade".
O Tribunal de Contas de Portugal[14] esclarece que esta responsabilidade sancionatória, consistente também na aplicação de multa, decorre da violação de um conjunto de deveres de colaboração que os responsáveis financeiros tem para com o Tribunal de Contas. Complementa o Tribunal:
"Na verdade, associado ao dever genérico de sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas referido no ponto 1 do presente trabalho, nas suas várias modalidades (fiscalização prévia, concomitante e sucessiva), acrescem um conjunto de deveres acessórios daquele, cuja observância visa permitir ou facilitar o cumprimento integral do dever principal. A par da violação destes deveres, sancionam-se ainda comportamentos que visem induzir o Tribunal em erro nas suas decisões ou relatórios e a ultrapassagem dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto".
No Direito Brasileiro, âmbito federal, também estão definidas hipóteses de responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória conforme abaixo demonstrado.
A responsabilidade financeira reintegratória, consistente na obrigação de repor aos cofres públicos, em havendo débito, está contida no art. 19, caput, da Lei n° 8.443/92:
"Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução".
A responsabilidade financeira sancionatória está definida no art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, no art. 57 (multa proporcional ao dano ao erário) e no art. 58, ambos, da Lei n° 8.443/92. Este último define hipóteses para as quais é cominada a sanção de multa sujeita a um teto máximo:
"Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de até Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência do Relator ou à decisão do Tribunal;
V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.
§ 1º Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
§ 2º O valor estabelecido no caput deste artigo será atualizado, periodicamente, por portaria da Presidência do Tribunal, com base na variação acumulada, no período, pelo índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União.
§ 3º O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista no caput deste artigo, em função da gravidade da infração".
Destas hipóteses, podemos também constatar hipóteses de violação de deveres acessórios (deveres de colaboração) que visam permitir ou facilitar o trabalho do Tribunal (vide incisos IV, V e VI, do art. 58, da Lei n° 8.443/92). Tais deveres, conforme mencionado anteriormente, não dizem respeito essencialmente à atividade financeira estatal.
7.6 Função Corretiva
A função corretiva ocorre quando o Tribunal de Contas assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade ou, quando susta, se não atendido, a execução de ato impugnado ou, ainda, quando susta contrato, se o parlamento não se pronunciar a respeito, no prazo de 90 dias da comunicação do Tribunal.
Apesar do texto constitucional estabelecer que compete ao Parlamento, em princípio, a sustação de contratos, o STF entendeu que pode o TC determinar ao órgão ou entidade jurisdicionados que promova a anulação dos contratos:
"O Tribunal de Contas da União, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou". (MS 23.550, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 31/10/01)
Uma inovação em matéria de função corretiva é o reconhecimento do Poder Cautelar ao TCU com vistas a prevenir lesão ao Erário e garantir a efetividade das suas decisões:
"Por ausência de direito líquido e certo, o Tribunal, por maioria, indeferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União que, nos autos de representação, determinara a suspensão cautelar de processo de tomada de preços promovido pela Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP, cujo objeto é a contratação de escritório de advocacia para acompanhamento de processos nos tribunais superiores e órgãos administrativos em Brasília. O impetrante, habilitado no referido processo licitatório, pretendia a imediata retomada do certame, sustentando a incompetência do Tribunal de Contas para a concessão de medida cautelar, por ser ato privativo do Poder Judiciário, além da falta de fundamentação da decisão impugnada e da ausência de contraditório no processo administrativo. O Tribunal, afastando a preliminar de ilegitimidade ativa do impetrante sustentada pela autoridade coatora - haja vista o direito assegurado a todos que participem de licitações, à fiel observância do pertinente procedimento legal, conforme art. 4º da Lei 8.666/93 - bem como as demais irregularidades apontadas, salientou que o Tribunal de Contas da União possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares, em razão da garantia de eficácia que deve ser assegurada às decisões finais por ele proferidas. Vencido o Min. Carlos Britto, que deferia o writ em parte, para determinar a suspensão da decisão impugnada, por entender que o Tribunal de Contas, na forma prevista no inciso IX do art. 71 da CF, deveria ter assinado prazo para a adoção de providências necessárias à correção das supostas irregularidades, somente após o que, seria possível a sustação do ato impugnado, nos termos do inciso X, do mesmo artigo (CF, art. 71: "... IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, ..."). MS 24510/DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 19.11.2003. (MS-24510)"
7.7 Função de Ouvidoria
A função de ouvidoria ocorre quando recebe denúncia de irregularidades ou ilegalidades feita pelos responsáveis pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos do art. 74, §§1° e 2°, da CF/88.
No âmbito federal, a apuração das denúncias encontra-se regulada pelos arts. 53 a 55, da Lei n° 8.443/92, verbis:
"Art. 53. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
§ 1° (Vetado)
§ 2° (Vetado)
§ 3º A denúncia será apurada em caráter sigiloso, até que se comprove a sua procedência, e somente poderá ser arquivada após efetuadas as diligências pertinentes, mediante despacho fundamentado do responsável.
§ 4º Reunidas as provas que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade, serão públicos os demais atos do processo, assegurando-se aos acusados a oportunidade de ampla defesa.
Art. 54. O denunciante poderá requerer ao Tribunal de Contas da União certidão dos despachos e dos fatos apurados, a qual deverá ser fornecida no prazo máximo de quinze dias, a contar do recebimento do pedido, desde que o respectivo processo de apuração tenha sido concluído ou arquivado.
Parágrafo único. Decorrido o prazo de noventa dias, a contar do recebimento da denúncia, será obrigatoriamente fornecida a certidão de que trata este artigo, ainda que não estejam concluídas as investigações.
Art. 55. No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria.
§ 1° Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia. (Expressão suspensa pela Resolução SF nº 16, de 2006)
§ 2° O denunciante não se sujeitará a qualquer sanção administrativa, cível ou penal, em decorrência da denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé".
A denúncia é apurada em caráter sigiloso até que se comprove a sua improcedência ou que se reúna provas para que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade, sendo, a partir de então, públicos os demais atos do processo, momento em que se assegurará ao interessado o contraditório e a ampla defesa.
Na sistemática original, o TCU poderia decidir se mantinha ou não o sigilo quanto à autoria da denúncia. Ocorre que o STF entendeu, em sede do MS n° 24.205/DF, que tal sigilo seria inconstitucional.
"Tendo em conta que a CF/88 assegura o direito de resposta, proporcional ao agravo, e a inviolabilidade à honra e à imagem das pessoas, possibilitando a indenização por dano moral ou material daí decorrente (art. 5º, V e X), o Tribunal, por maioria, deferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União - que mantivera o sigilo quanto à autoria de denúncia oferecida perante àquela Corte contra administrador público - e declarou, incidenter tantum, a inconstitucionalidade da expressão "manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia", constante do § 1º do art. 55 da Lei Orgânica daquele órgão, bem como do contido no disposto no Regimento Interno do TCU, no ponto em que estabelece a permanência do sigilo relativamente à autoria da denúncia. Considerou-se, na espécie, que, o sigilo por parte do Poder Público impediria o denunciado de adotar as providências asseguradas pela Constituição na defesa de sua imagem, inclusive a de buscar a tutela judicial, salientando-se, ainda, o fato de que apenas em hipóteses excepcionais é vedado o direito das pessoas ao recebimento de informações perante os órgãos públicos (art. 5º, XXXIII) Vencido o Min. Carlos Britto, que indeferia a ordem - Lei 8.443/92, art. 55: 'No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria. § 1º Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia'. MS 24405/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 3.12.2003. (Informativo STF n° 330)"
Em decorrência disso, o Senado Federal, no uso da competência contida no art. 48, inciso XXVIII, da CF/88, editou a Resolução n° 16/2006, suspendendo a eficácia da expressão "manter ou não o sigilo quando ao objeto e à autoria da denúncia" contida no art. 55, §1°, da Lei n° 8.443/92.
No âmbito do MS n° 24.369, o STF, entretanto, admitiu a possibilidade do TCU, em razão de seu poder de agir de ofício, iniciar investigação com base em denúncia anônima.
8. Conclusão
O Tribunal de Contas é órgão constitucional colegiado que não pode ser considerado auxiliar do Poder Legislativo, uma vez que exerce competências próprias, independentes das funções do parlamento, as quais não podem ser revistas pelo Parlamento.
Dispõe de autonomia administrativa e financeira, pressupostos da autonomia institucional garantida pela Constituição Federal.
Apesar de não dispor de personalidade jurídica própria, atributo exclusivo dos entes federados e das entidades da administração indireta, dispõe de capacidade processual ativa e passiva, no que tange aos seus interesses e prerrogativas próprias da instituição.
No âmbito federal, o TCU é composto por Ministros, Auditores, Membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e de uma Secretaria que realiza apoio técnico e administrativo.
As competências legais e constitucionais do TC podem ser agrupadas nas seguintes funções:
a) função consultiva;
b) função judicante;
c) função fiscalizatória;
d) função informativa;
e) função sancionatória;
f) função corretiva;
g) função de ouvidoria.
Por fim, é de se ressaltar o papel da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na supressão das lacunas da legislação pertinente à composição, organização, competências e poderes do Tribunal de Contas.
Em muitos casos, o STF inova em relação à literalidade dos textos normativos, ora restringindo e ora expandindo os poderes e competências dos Tribunais de Contas, mantendo o equilíbrio entre os direitos fundamentais e a proteção ao Erário Público.
9. Bibliografia
Em muitos casos, o STF inova em relação à literalidade dos textos normativos, ora restringindo e ora expandindo os poderes e competências dos Tribunais de Contas, mantendo o equilíbrio entre os direitos fundamentais e a proteção ao Erário Público.
9. Bibliografia
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[1] Com o advento da Emenda Constitucional n° 40/2003, modificando o art. 163, inciso V, da CF/88, para atribuir à Lei Complementar a edição de normas gerais sobre a "fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta", restringiu a competência legislativa dos Estados e Municípios para atribuir à lei complementar nacional o papel de uniformizar procedimentos, poderes, sanções, medidas cautelares e demais matérias correlatas relativas à atuação dos Tribunais de Contas. Sobre o tema, José Afonso da Silva (Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p. 685) leciona:
"Essa nova formulação normativa é mais apropriada no contexto do dispositivo, que trata de questões financeiras públicas, enquanto a fórmula anterior tinha a conotação de instituições financeiras privadas, que é matéria do art. 192 (infra). A conseqüência desta nova formulação está no fato de que a lei complementar pode estabelecer regras para a fiscalização financeira de todos os entes da Federação, se bem que a Constituição já tinha previsão de si bastante sobre essa fiscalização nos arts. 70 a 74, para a União; no art. 31, para os Municípios; e no art. 75, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme já vimos. (...) Outra conseqüência do novo enunciado está no fato de que ele amplia os fundamentos da Lei Complementar n° 101/2000, especialmente seu Capitulo IX, sobre transparência, controle e fiscalização - que o texto anterior não fundamentava". (grifo nosso)
[2] A Lei Complementar n° 709/93, do Estado de São Paulo, Lei Orgânica do TCE/SP, replica, em diversos aspectos a LOTCU, determinando, ainda, a aplicação subsidiária da legislação federal pertinente, em caso de lacunas na legislação estadual, conforme dispõe o seu art. 116.
[3] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988, São Paulo, ed. Oliveira Mendes, 1998, p. 26.
[4] Cf. Coisa Julgada - Aplicabilidade a Decisões do Tribunal de Contas da União in Revista do Tribunal de Contas da União, n° 70, Brasília, TCU, Out/Dez 1996, pp. 23-36.
[5] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp. 279-280.
[6] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988, São Paulo, ed. Oliveira Mendes, 1998, p. 27.
[7] Cf. Manual de Direito Financeiro, 6a. ed,, São Paulo, RT, 2003, p. 213.
[8] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp. 282-284.
[9] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, p. 304.
[10] As Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas do Distrito Federal (arts. 20, 57, 57 e 60, da Lei Complementar n° 01/94) e dos Estados de São Paulo (arts. 36, 101 a 106 e 108, da Lei Complementar n° 709/93), Minas Gerais (arts. 47, 92, 94 a 96, da Lei Complementar n° 33/94), Rio de Janeiro (art. 23, 62 a 66, da Lei Complementar n° 63/90) e Pernambuco (arts. 63, 73, 75 e 76, da Lei n° 12.600/2004) regulam a responsabilidade financeira de maneira semelhante à da Lei Orgânica do TCU (Lei Federal n° 8.443/92). Destoa, entretanto, deste paradigma a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul (Lei n° 11.424/2000), a qual, além da imputação de débito, só admite a aplicação de multa (responsabilidade financeira sancionatória) na hipótese de grave infração à norma de natureza orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional, consoante dispõe o seu art. 67.
[11] Cf. Controlo Externo e Responsabilidade Financeira - O Sistema Português (texto apresentado pelo Tribunal de Contas de Portugal no XX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil), Fortaleza, 1999.
[12] Op. cit., pp. 46-49.
[13] Op. cit.
[14] Op.cit.
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