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Tribunal de Contas - Parte Final

2009-03-16T19:56:00.000-07:00

Esta é a última parte do nosso Trabalho. Serão abordadas as funções/competências legais e constitucionais das nossas Cortes de Contas. Por fim, apresentamos uma bibliografia indicativa.

7. Funções do Tribunal de Contas

As competências dos Tribunais de Contas encontram-se previstas no art. 71 a 72, da CF/88 e, em diversas leis esparsas, tais como, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000), a Lei Geral de Licitações e Contratos (Lei n° 8.666/93), Lei dos Crimes Fiscais (Lei Federal n° 10.028/2000) e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas.

A doutrina pátria costuma enquadrar as competências legais e constitucionais dos Tribunais de Contas em funções:

a) função consultiva;
b) função judicante;
c) função fiscalizatória;
d) função informativa;
e) função sancionatória;
f) função corretiva;
g) função de ouvidoria.

A regulamentação destas funções e competências está contida, principalmente, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, editadas no âmbito da esfera de governo a qual integra o órgão de controle externo[1]. No âmbito federal, a Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União - LOTCU) dispõe sobre as competências, "jurisdição", composição, sanções, julgamento e fiscalização e demais matérias correlatas, servindo, nestes tópicos, de paradigma para as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, onde houver[2].

Passamos, a seguir, a analisar cada uma destas funções isoladamente.

7.1 Função Consultiva

O Tribunal de Contas exerce a sua função consultiva quando emite parecer sobre as contas do chefe do Poder Executivo, quando responde às consultas formuladas por autoridade competente acerca da matéria de sua competência e quando elabora o parecer prévio sobre as contas da gestão fiscal dos chefes dos Poderes e órgãos.

A primeira competência consultiva, emissão de parecer prévio sobre as contas gerais do chefe do Poder Executivo, encontra-se prevista no art. 71, I, da Constituição Federal.

Convém ressaltar que o julgamento das contas gerais do chefe do Poder Executivo é competência exclusiva do Parlamento, conforme art. 49, IX, da CF/88 (dispositivo que deve ser aplicado aos demais entes federados).

No âmbito federal, o Presidente da República tem prazo de 60 dias após a abertura da sessão legislativa para apresentar as contas. A não apresentação sujeita à Tomada de Contas pela Câmara dos Deputados.

Recebidas as contas, o Tribunal de Contas da União têm 60 dias para apresentar o parecer prévio, cuja eficácia e natureza é esclarecida por José Maurício Conti[3]:

"(...) este parecer prévio tem, em nível federal, caráter meramente informativo, podendo ser rejeitado ou aprovado pelo Congresso Nacional, a quem cabe a última palavra sobre as contas do Presidente da República".

Entretanto, na esfera municipal, o parecer prévio do Tribunal de Contas competente (Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de Contas dos Municípios ou Tribunal de Contas do Município, conforme o caso) só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, §2°, CF/88).

Outra competência refere-se às consultas de caráter normativo acerca da aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência. Trata-se de competência legal prevista, como regra, nas Leis Orgânicas dos Tribunais de Cotnas (por exemplo, o art. 1°, inciso XVII, da Lei n° 8.443/92).

Tal consulta tem caráter normativo constituindo pré-julgamento da tese, mas não do fato ou caso concreto (art. 1°, §2°, da Lei n° 8.443/92). Deve-se levar em conta que o Tribunal responde à consulta em caráter abstrato e a resposta à consulta é feita com base numa hipótese.

Desta forma, o Tribunal de Contas vincula-se, nas suas decisões posteriores nos processos de diversas naturezas, à tese contida na deliberação consultiva até que seja reformada tal decisão, salvo se o caso concreto não se enquadrar na hipótese inicialmente considerada.

Tendo caráter normativo, a decisão em matéria de consulta sujeita-se à impugnação pela via do controle concentrado de constitucionalidade, pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, conforme já deliberou o STF na ADIN n° 1.691-DF (Informativo STF n° 90).

É possível a ocorrência de conflitos entre esta competência consultiva do TCU e a competência da Advocacia-Geral da União concernente à fixação da interpretação de normas aplicáveis à Administração Pública Federal, conforme art. 4°, inciso X e art. 11, III, da Lei Complementar n° 73, de 10.02.2003.

A solução deste conflito pode ser encontrada na lição da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro[4], para quem as decisões do Tribunal de Contas

"embora não tenham caráter jurisdicional, não são também puramente administrativas, o seu fundamento é constitucional, sobrepondo-se às decisões dos órgãos controlados, por mais elevado que seja o seu nível na hierarquia administrativa, o seu descumprimento acarreta a responsabilidade administrativa do agente público".

A última competência de natureza consultiva encontra-se prevista no art. 57, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Trata-se de competência para emissão de parecer prévio, separadamente, sobre as contas da gestão fiscal dos chefes do Poder Executivo, dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do Ministério Público, referidos no art. 20, da LRF.

Tal parecer destaca-se por enfocar aspectos relacionados ao equilíbrio das contas públicas e ao cumprimento das demais normas e princípios prescritos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

O mesmo entendimento é compartilhado por Hélio Saul Mileski[5]:

"Portanto, o parecer prévio da gestão fiscal, por sua especialíssima abrangência, e tendo em conta a sua natureza e conteúdo, não se confunde com o parecer prévio sobre as contas do chefe do Poder Executivo, nem prejudica o julgamento das contas dos demais responsáveis por bens e valores públicos. Ao contrário, trata-se de uma avaliação quer irá integrar a globalidade das contas anuais, servindo de elemento instrutivo na análise tanto da prestação de contas anual do chefe do Poder Executivo quando das tomadas de contas dos demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.

(...)

Em síntese, o parecer prévio conclusivo emitido pelo Tribunal de Contas sobre a prestação de contas da gestão fiscal é uma competência legal, constitucionalmente regular, é peculiarmente técnico-opinativo e, em decorrência de um controle de acompanhamento da gestão fiscal, possuia finalidade de prevenir riscos e corrigir desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, cuja função precípua é evitar acontecimentos que produzam riscos desta natureza, tendo em vista o seu caráter protetivo ao equilíbrio fiscal, que, em face da importante repercussão que produz em todo o processo orçamentário, influenciando a globalidade das contas do exercício, deve integrar as contas anuais dos Administradores Públicos, para o julgamento cabível, na esfera de competência própria (...)".

7.2 Função Judicante

A função judicante dos Tribunais de Contas compreende o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público.

O julgamento das contas poderia ser melhor expresso como julgamento da gestão dos bens, dinheiros e valores públicos. Isto porque, nem sempre a exatidão dos demonstrativos e registros contábeis, no setor público, representa a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão.

Esta função dos Tribunais de Contas já foi e ainda é alvo de intensas divergências doutrinárias e jurisprudenciais. A palavra "julgamento" é a responsável pela polêmica.

Para José Maurício Conti[6],

"a expressão 'julgamento' utilizada no texto da Contituição não é apropriada, haja vista que não se reconhece a natureza juriscional stricto sensu neste tipo de decisão. Não há que se falar, por exemplo, em 'coisa julgada' nos julgamentos dos Tribunais de Contas".

Regis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath[7] manifestam-se no mesmo sentido:

"Alguns autores de tomo consideram que o Tribunal de Contas tinha e tem função jurisdicional. Entendo jurisdicional o julgamento de litígios que venha a operar coisa julgada. O mais, ou seja, aquilo que não tem julgamento definitivo, é decisão administrativa. Nesse sentido, apenas se vê competência administrativa no Tribunal de Contas. A expressão contida no inc. II do art. 71 fala em 'julgar' as contas dos administradores e passou a ser vista, tanto quanto nas Constituições anteriores, como de conteúdo jurisdicional.
(...)
Para falar em caráter jurisdicional do Tribunal de Contas é fundamental que os autores se acertem no que denominam função jurisdicional. Aqui, a expressão é utilizada em seu sentido técnico, ou seja, proferir decisões com força de definitividade, isto é, inapreciáveis por qualquer outro órgão. Firmado tal conceito, afirma-se, categoricamente, que o Tribunal de Contas tem função apenas administrativa. Em suma, os Tribunais de Contas não têm função jurisdicional".

Ainda que se reconheça a possibilidade de revisão judicial das deliberações dos Tribunais de Contas em processos de contas, em atendimento ao art. 5°, inciso XXXV, da Constituição Federal, tal possibilidade é restrita às hipóteses de ilegalidade manifesta ou de erro formal, conforme já deliberou a Egrégia Corte.

"Ao apurar a alcance dos responsáveis pelos dinheiros públicos, o Tribunal de Contas pratica ato insusceptível de revisão na via judicial a não ser quanto ao seu aspecto formal ou tisna de Ilegalidade Manifesta. Mandado De Segurança Não Conhecido." (Stf, Pleno, Ms N° 7280, Min. Henrique D'avilla, Dj 17.09.1962)

Tal decisão não é isolada, cabendo, destacar outros exemplos:

"o TCU só formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o juízo não especializado" (TRF 1a. Região, 3a. Turma, Apelação Cível n° 89.01.23993-0/MG, Rel. Juiz Adhemar Maciel, DJU 14.09.92).

"Ação declaratória de nulidade dos efeitos do acórdão do Tribunal de Contas - extinção do processo sem julgamento do mérito. Irresignação - análise da questão meritória impossibilidade. desprovimento. As decisões dos Tribunais de Contas só poderão ser impugnadas judicialmente quando despontar manifesta ilegalidade ou irregularidade formal grave no procedimento administrativo que resultou na formação do título, não podendo o Poder Judiciário se adentrar na questão meritória, inteligência do art. 71, §3°, da CF". (TJPB, Apelação Cível n° 99.005452-6, Rel. Des. Antônio Pádua Lima Montenegro).

Considerando isto, Helio Saul Mileski[8] esclarece a natureza jurídica das funções de julgamento das contas:

"Nesta competência de julgamento, diferentemente do papel que representa no julgamento das Contas do Chefe do Poder Executivo, o Tribunal de Contas desempenha uma atividade controladora de muito maior relevância jurídica. Enquanto nas contas do Chefe do Poder Executivo apenas emite parecer prévio, de caráter técnico-opinativo, no julgamento das contas que realiza, é terminativa no âmbito administrativo, na medida em que se trata de uma atividade jurisdição administrativa, cuja revisão judicial fica adstrita aos aspectos de ilegalidade manifesta e erro formal.

Desse modo, pode-se afirmar que a competência constitucional de julgar contas corresponde ao exercício de uma jurisdição administrativa determinada constitucionalmente (...). Trata-se de competência de caráter administrativo, mas com a qualificação do poder jurisdicional administrativo, que deriva de competência constitucional previamente estabelecida, com a delimitação do poder de conhecer e julgar as contas pelos administradores públicos.

(...) nessa circunstância, procedendo ao julgamento das contas daqueles que as devem prestar, por isso, não se pode negar que o mesmo exerce uma jurisdição administrativa, na medida em que possui o poder de dizer o direito, consoante as regras do ordenamento jurídico vigente, no sentido de fazer com que a Administração tenha uma atuação financeira dirigida ao interesse público, com atendimento dos princípios constitucionais da legalidade, legitimidade e economicidade, a fim de ser assegurado o bom e o regular emprego dos dinheiros públicos.
(...)
Dentro desse contexto normativo constitucional, por envolver exercício do poder do Estado, a jurisdição administrativa praticada pelo Tribunal de Contas, consoante os seus objetivos de interesse público, exige que as suas decisões sejam cumpridas pelos administradores jurisdicionados, sob pena de negação do próprio sistema de controle".

No âmbito federal, as contas poderão ser julgadas regulares, regulares com ressalvas ou irregulares, ou consideradas iliquidáveis nas hipóteses dos arts. 16 e 20, da Lei n° 8.443/92:

"Art. 16. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário;
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos.
§ 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas
(...)
Art. 20. As contas serão consideradas iliquidáveis quando caso fortuito ou de força maior, comprovadamente alheio à vontade do responsável, tornar materialmente impossível o julgamento de mérito a que se refere o art. 16 desta lei.".

E a função de julgamento das contas está associada à função sancionatória, conforme dispõe o art. 19, da Lei n° 8.443/92:

"Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução.
Parágrafo único. Não havendo débito, mas comprovada qualquer das ocorrências previstas nas alíneas a, b e c do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 58, desta lei".

E a função judicante também está associada à função corretiva, conforme art. 18, da Lei n° 8.443/92:

"Art. 18. Quando julgar as contas regulares com ressalva [função judicante], o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção das medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes [função pedagógico-corretiva]".

Outra controvérsia que tangencia a função de julgamento das contas diz respeito aos entes sujeitos à "jurisdição" dos Tribunais de Contas. Citamos o exemplo das sociedades de economia mista.

Em 2004, o STF considerou que os Tribunais de Contas não tem competência para julgamento das contas de administradores de sociedades de economia mista, a despeito da previsão contida no art. 71, II, da CF/88, de julgamento das contas dos administradores de entidades da Administração Indireta, "incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal":

"O TCU não tem competência para julgar as contas dos administradores de entidades de direito privado. A participação majoritária do Estado na composição do capital não transmuda seus bens em públicos. Os bens e valores questionados não são os da administração pública, mas os geridos considerando-se a atividade bancária por depósitos de terceiros e administrados pelo banco comercialmente. Atividade tipicamente privada, desenvolvida por entidade cujo controle acionário é da União." (STF, MS 23.875, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 30/04/04)

Após os escândalos envolvendo empresas estatais que vieram à tona em meados de 2005, o STF reformulou este entendimento em julgamento proferido em novembro de 2005:

"Ao Tribunal de Contas da União compete julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas, não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista." (MS 25.092, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 17/03/06)

7.3 Função Fiscalizatória

O Tribunal de Contas exerce a fiscalização financeira quando:

a) faz ou recusa o registro de atos de admissão de pessoal ou concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão;

b) realiza auditorias e inspeções de natureza contábil, orçamentária, financeira, patrimonial e operacional nos órgãos e entidades jurisdicionados;

c) fiscaliza a aplicação de quaisquer recursos repassados a outros entes federados, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres.

A primeira competência está estabelecida no art. 71, III, da CF/88:

"apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório".

Tal competência específica se justifica em função de tratar-se de atos que importam em um dispêndio continuado e por longo prazo de recursos públicos. Além disso, a participação dos gastos de pessoal no orçamento estatal foi uma preocupação do Legislador Constituinte, conforme art. 169.

O texto constitucional menciona o verbo "apreciar" diferentemente do que ocorria até a Emenda Constitucional n° 07/77, em que havia a competência do TCU para julgamento das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões.

Com base nisso, Helio Saul Mileski[9] esclarece a natureza desta competência:

"Assim, a norma constitucional confere ao Tribunal de Contas uma atividade típica do poder de controle, na medida em que lhe outorga, mediante o exame de legalidade, a prerrogativa de conceder ou não o registro dos atos de admissão, aposentação, reformas e pensões. Esta verificação de legalidade, mesmo com sua importância e relevância, inclusive funcionando como condição indispensável à plena executoriedade dos atos examinados, situação que autoriza a desconstituição dos mesmo por ilegalidade e ilegitimidade, é pura atividade de controle e, nessa circunstância, a toda evidência, possui natureza administrativa, sujeitando-se à revisão do Judiciário".

Disso extrai-se que a possibilidade de revisão pelo Poder Judiciário, diferentemente do que ocorre com o julgamento das contas, é amplo. Ademais, a legalidade do ato é o próprio mérito da decisão do Tribunal de Contas.

Diversas controvérsias doutrinárias e jurisprudenciais surgem em face da apreciação dos atos sujeitos a registro.

A primeira concerne ao respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa do interessado. Apesar do comando constitucional, o STF tem reiterado o posicionamento de que o contraditório e a ampla defesa é dispensável nestes processos:

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. TCU: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. DECADÊNCIA. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade da concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungido a um processo contraditório ou contestatório. II. - Precedentes do Supremo Tribunal: MS 24.859/DF e MS 24.784/PB, Ministro Carlos Velloso, "DJ" de 27.8.2004 e 25.6.2004. III. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/1999. IV. - A acumulação de pensões somente é permitida quando se tratar de cargos, funções ou empregos acumuláveis na atividade, na forma permitida pela Constituição. RE 163.204/SP, Ministro Carlos Velloso, "DJ" de 31.3.1995. V. - MS indeferido". (STF, Tribunal Pleno, MS n° 25.256/PB, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 24.03.2006)

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. T.C.U.: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. PENSÃO: DEPENDÊNCIA ECONÔMICA. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade de concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungindo a um processo contraditório ou contestatório. Precedentes do STF. II. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/99. III. - Concessão da pensão julgada ilegal pelo TCU, por isso que, à data do óbito do instituidor, a impetrante não era sua dependente econômica. IV. - M.S. indeferido". (STF, MS n° 24.859/DF, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 04.08.2004)

"EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PENSÃO. TCU: JULGAMENTO DA LEGALIDADE: CONTRADITÓRIO. MANDADO DE SEGURANÇA: FATOS CONTROVERTIDOS. I. - O Tribunal de Contas, no julgamento da legalidade de concessão de aposentadoria ou pensão, exercita o controle externo que lhe atribui a Constituição Federal, art. 71, III, no qual não está jungido a um processo contraditório ou contestatório. Precedentes do STF. II. - Inaplicabilidade, no caso, da decadência do art. 54 da Lei 9.784/99. III. - Fatos controvertidos desautorizam o ajuizamento do mandado de segurança. IV. - MS indeferido". (STF, Tribunal Pleno, MS n° 25.440/DF, Rel. Min. Carlos Veloso, DJ 15.12.2005)

Em deliberação isolada, entretanto, o STF em 2006 entendeu a necessidade de audiência prévia, quando o benefício já vinha sendo pago há muitos anos:

"É nula a decisão do Tribunal de Contas da União que, sem audiência prévia da pensionista interessada, a quem não assegurou o exercício pleno dos poderes do contraditório e da ampla defesa, lhe cancelou pensão previdenciária que há muitos anos vinha sendo paga." (MS 24.927, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 25/08/06)

Outro ponto relevante é a discussão se os atos sujeitos a registro são ou não atos administrativos complexos, ou seja, dependem, para a sua formação, da manifestação de mais de um órgão, no caso, o órgão administrativo controlado e o Tribunal de Contas. Tal discussão tem relevância prática, pois, caso seja considerado ato complexo, uma anulação de uma aposentadoria, pensão ou admissão já registrada pela Corte de Contas dependerá da manifestação desta.

Em algumas deliberações, o STF considerou o ato de aposentadoria como ato complexo:

"O ato de aposentadoria configura ato administrativo complexo, aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas. Submetido à condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência antes da vontade final da Administração." (MS 24.997, Rel. Min. Eros Grau, DJ 01/04/05)

"O ato de aposentadoria exsurge complexo, somente se aperfeiçoando com o registro perante a Corte de Contas. Insubsistência de decisão judicial na qual assentada, como óbice ao exame da legalidade, à coisa julgada administrativa." (RE 195.861, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 17/10/97)

Quanto à fiscalização da aplicação de recursos repassados pela União aos outros entes federados, a Constituição Federal restringe a competência do TCU para a fiscalização das chamadas transferências voluntárias, realizadas mediante convênios, ajustes ou instrumentos congêneres.

Nesta linha, o STF entendeu que o TCU é incompetente para a fiscalização da aplicação de recursos oriundos da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural:

"Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º). É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União; mediante convênio, acordo ou ajuste; de recursos originariamente federais." (MS 24.312, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 19/12/03)

No âmbito federal, as funções de fiscalização de atos e contratos também estão associadas à função sancionatória e à função corretiva, conforme arts. 45 a 47, da Lei nº 8.443/92:

"SEÇÃO IV - FISCALIZAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS
(...)
Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato [função fiscalizatória], o Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, assinará prazo para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, fazendo indicação expressa dos dispositivos a serem observados [função pedagógico-corretiva].
§ 1º No caso de ato administrativo, o Tribunal, se não atendido:
I - sustará a execução do ato impugnado;
II - comunicará a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
III - aplicará ao responsável a multa prevista no inciso II do art. 58 desta Lei [função sancionatória - multa simples].

§ 2º No caso de contrato, o Tribunal, se não atendido, comunicará o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis.
§ 3º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato.
Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação [função fiscalizatória], o Tribunal declarará a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal [função sancionatória].
Art. 47. Ao exercer a fiscalização [função fiscalizatória], se configurada a ocorrência de desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário, o Tribunal ordenará, desde logo, a conversão do processo em tomada de contas especial [função judicante], salvo a hipótese prevista no art. 93 desta Lei.
Parágrafo único. O processo de tomada de contas especial a que se refere este artigo tramitará em separado das respectivas contas anuais" (anotamos).

7.4 Função Informativa

A função informativa dos Tribunais de Contas abrange a prestação de informações ao Parlamento, ou a qualquer de suas Casas ou Comissões, acerca da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial e sobre os resultados de auditorias e inspeções realizadas.

Trata-se de competência que revela uma das formas de auxílio do Tribunal de Contas ao controle exercido pelo Congresso Nacional.

7.5 Função Sancionatória

A função sancionatória compreende a aplicação aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, das sanções previstas em lei, nos termos do art. 71, inciso VIII, da CF/88.

No âmbito federal, tais sanções estão previstas nos artigos 46, 57, 58 e 60, da Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), sem prejuízo da condenação ao pagamento do débito atualizado monetariamente e acrescido de juros de mora, conforme prescreve o art. 19, da mesma lei.

As Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas Estaduais repetem, na sua maioria, as disposições contidas na Lei Orgânica do TCU, no tocante às sanções aplicáveis aos responsáveis pela gestão de recursos públicos[10].

Desta forma, competem aos Tribunais de Contas aplicar as seguintes penalidades:

a) imputação de débito, atualizado e acrescido de juros de mora (art. 19);
b) multa simples (art. 58);
c) multa proporcional ao dano ao erário (art. 57);
d) inabilitação para exercício de cargo em comissão ou função de confiança, no âmbito da administração pública (art. 60);
e) declaração de inidoneidade do licitante fraudador, impossibilitando o licitante fraudador de participar de licitações na Administração Pública Federal (art. 46).

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101/2000) e da Lei dos Crimes Fiscais (Lei n° 10.028/2000), foram introduzidas novas hipóteses de infrações financeiras cuja apuração compete aos Tribunais de Contas. No art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, estão previstas as "infrações administrativas às leis de finanças públicas", às quais o legislador cominou penalidade de multa de 30% do vencimento anual dos responsáveis. Tal responsabilidade, conforme salienta o dispositivo, é pessoal do agente que lhe tiver dado causa.

Os Acórdãos do Tribunal de Contas que imputarem débito ou multa tem eficácia de título executivo, nos termos do art. 71, §3°, da CF/88. Tal título

Segundo o Tribunal de Contas de Portugal[11], a responsabilidade jurídica decorrente do exercício desta função sancionatória é denominada "responsabilidade financeira":

"existe responsabilidade financeira quando alguém possa vir a constituir-se na obrigação de repor fundos públicos ou suportar as sanções legalmente previstas, no âmbito do controlo jurisdicional do Tribunal de Contas, em virtude de violação de normas disciplinadoras da actividade financeira pública".

No Direito Brasileiro, considerando o que dispõe o art. 70, caput, da CF/88 e as Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas, é mais apropriado designar a responsabilidade financeira como a obrigação de repor recursos públicos ou suportar as sanções legalmente previstas a que estão sujeitos os jurisdicionados aos Tribunais de Contas, em razão da violação de normas de natureza financeira, orçamentária, contábil, patrimonial ou operacional pertinentes à gestão de bens, dinheiros e valores públicos.

No Direito Português, conforme menciona José F. F. Tavares[12], distingue-se três espécies de responsabilidade financeira, consoante a Lei Orgânica do Tribunal de Contas de Portugal (LOPTC - Lei n° 98/97):

a) responsabilidade financeira reintegratória ou "stricto sensu" (arts. 59 a 64);
b) responsabilidade financeira sancionatória (art. 65);
c) responsabilidade financeira sancionatória por infrações essencialmente não financeiras (art. 66).

O Tribunal de Contas de Portugal[13] esclarece a distinção entre estas modalidades:

"III – As modalidades de responsabilidade financeira previstas na Lei portuguesa, são a reintegratória e a sancionatória.
A primeira, visa assegurar a reposição nos cofres do sector público de fundos públicos, objecto de, designadamente, desvio, pagamento indevido, ou falta de liquidação ou cobrança nos termos da Lei. Tem uma função eminentemente reintegratória, isto é, visa reconstituir a situação financeira do Estado que existiria se os referidos comportamentos não houvessem ocorrido.
A responsabilidade financeira sancionatória, por seu turno, traduz-se na aplicação de uma sanção pecuniária, uma multa, aos infractores de certas condutas expressamente tipificadas na Lei.
Nestas situações, o legislador entendeu que a gravidade dos comportamentos em causa justificava a aplicação de uma sanção, susceptível de prevenir e reprimir tais comportamentos, não bastando a mera reconstituição da situação patrimonial do Sector Público".

No art. 65°, da LOPTC, são definidas as responsabilidades financeiras sancionatórias:

"SECÇÃO III
Da responsabilidade sancionatória
Artigo 65.º
Responsabilidades financeiras sancionatórias
1 — O Tribunal de Contas pode aplicar multas nos casos seguintes:
a) Pela não liquidação, cobrança ou entrega nos cofres do Estado das receitas devidas;
b) Pela violação das normas sobre a elaboração e execução dos orçamentos, bem como da assunção, autorização ou pagamento de despesas públicas ou compromissos;
c) Pela falta de efectivação ou retenção indevida dos descontos legalmente obrigatórios a efectuar ao pessoal;
d) Pela violação de normas legais ou regulamentares relativas à gestão e controlo orçamental, de tesouraria e de património;
e) Pelos adiantamentos por conta de pagamentos nos casos não expressamente previstos na lei;
f) Pela utilização de empréstimos públicos em finalidade diversa da legalmente prevista, bem como pela ultrapassagem dos limites legais da capacidade de endividamento;
g) Pela utilização indevida de fundos movimentados por operações de tesouraria para financiar despesas públicas.
2 — Estas multas têm como limite mínimo metade do vencimento líquido mensal e como limite máximo metade do vencimento líquido anual dos responsáveis, ou, quando os responsáveis não percebam vencimentos, a correspondente remuneração de um director-geral.
3 — Se a infracção for cometida com dolo, o limite mínimo da multa é igual a um terço do limite máximo.
4 — Se a infracção for cometida por negligência, o limite máximo da multa será reduzido a metade.
5 — A aplicação de multas não prejudica a efectivação da responsabilidade pelas reposições devidas, se for caso disso.
6 — O Tribunal de Contas pode, quando não haja dolo dos responsáveis, converter a reposição em pagamento de multa de montante pecuniário inferior, dentro dos limites dos n.os 2 e 3".

No artigo subseqüente, são definidas hipóteses de "outras infrações" ou da responsabilidade financeira sancionatória por atos essencialmente não financeiros:

"Artigo 66.º
Outras infracções
1 — O Tribunal pode ainda aplicar multas nos casos seguintes:
a) Pela falta injustificada de remessa de contas ao Tribunal, pela falta injustificada da sua remessa tempestiva ou pela sua apresentação com deficiências tais que impossibilitem ou
gravemente dificultem a sua verificação;
b) Pela falta injustificada de prestação tempestiva de documentos que a lei obrigue a remeter;
c) Pela falta injustificada de prestação de informações pedidas, de remessa de documentos solicitados ou de comparência para a prestação de declarações;
d) Pela falta injustificada da colaboração devida ao Tribunal;
e) Pela inobservância dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto;
f) Pela introdução nos processos de elementos que possam induzir o Tribunal em erro nas suas decisões ou relatórios.
2 — As multas previstas no n.º 1 deste artigo têm como limite mínimo o montante de 50 000$ e como limite máximo o montante de 500 000$.
3 — Se as infracções previstas neste artigo forem cometidas por negligência, o limite máximo será reduzido a metade".

O Tribunal de Contas de Portugal[14] esclarece que esta responsabilidade sancionatória, consistente também na aplicação de multa, decorre da violação de um conjunto de deveres de colaboração que os responsáveis financeiros tem para com o Tribunal de Contas. Complementa o Tribunal:

"Na verdade, associado ao dever genérico de sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas referido no ponto 1 do presente trabalho, nas suas várias modalidades (fiscalização prévia, concomitante e sucessiva), acrescem um conjunto de deveres acessórios daquele, cuja observância visa permitir ou facilitar o cumprimento integral do dever principal. A par da violação destes deveres, sancionam-se ainda comportamentos que visem induzir o Tribunal em erro nas suas decisões ou relatórios e a ultrapassagem dos prazos legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a actos ou contratos que produzam efeitos antes do visto".

No Direito Brasileiro, âmbito federal, também estão definidas hipóteses de responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória conforme abaixo demonstrado.

A responsabilidade financeira reintegratória, consistente na obrigação de repor aos cofres públicos, em havendo débito, está contida no art. 19, caput, da Lei n° 8.443/92:

"Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta Lei, sendo o instrumento da decisão considerado título executivo para fundamentar a respectiva ação de execução".

A responsabilidade financeira sancionatória está definida no art. 5°, da Lei n° 10.028/2000, no art. 57 (multa proporcional ao dano ao erário) e no art. 58, ambos, da Lei n° 8.443/92. Este último define hipóteses para as quais é cominada a sanção de multa sujeita a um teto máximo:

"Art. 58. O Tribunal poderá aplicar multa de até Cr$ 42.000.000,00 (quarenta e dois milhões de cruzeiros), ou valor equivalente em outra moeda que venha a ser adotada como moeda nacional, aos responsáveis por:
I - contas julgadas irregulares de que não resulte débito, nos termos do parágrafo único do art. 19 desta Lei;
II - ato praticado com grave infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial;
III - ato de gestão ilegítimo ou antieconômico de que resulte injustificado dano ao Erário;
IV - não atendimento, no prazo fixado, sem causa justificada, à diligência do Relator ou à decisão do Tribunal;
V - obstrução ao livre exercício das inspeções e auditorias determinadas;
VI - sonegação de processo, documento ou informação, em inspeções ou auditorias realizadas pelo Tribunal;
VII - reincidência no descumprimento de determinação do Tribunal.
§ 1º Ficará sujeito à multa prevista no caput deste artigo aquele que deixar de dar cumprimento à decisão do Tribunal, salvo motivo justificado.
§ 2º O valor estabelecido no caput deste artigo será atualizado, periodicamente, por portaria da Presidência do Tribunal, com base na variação acumulada, no período, pelo índice utilizado para atualização dos créditos tributários da União.
§ 3º O Regimento Interno disporá sobre a gradação da multa prevista no caput deste artigo, em função da gravidade da infração".

Destas hipóteses, podemos também constatar hipóteses de violação de deveres acessórios (deveres de colaboração) que visam permitir ou facilitar o trabalho do Tribunal (vide incisos IV, V e VI, do art. 58, da Lei n° 8.443/92). Tais deveres, conforme mencionado anteriormente, não dizem respeito essencialmente à atividade financeira estatal.

7.6 Função Corretiva

A função corretiva ocorre quando o Tribunal de Contas assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade ou, quando susta, se não atendido, a execução de ato impugnado ou, ainda, quando susta contrato, se o parlamento não se pronunciar a respeito, no prazo de 90 dias da comunicação do Tribunal.

Apesar do texto constitucional estabelecer que compete ao Parlamento, em princípio, a sustação de contratos, o STF entendeu que pode o TC determinar ao órgão ou entidade jurisdicionados que promova a anulação dos contratos:

"O Tribunal de Contas da União, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou". (MS 23.550, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 31/10/01)

Uma inovação em matéria de função corretiva é o reconhecimento do Poder Cautelar ao TCU com vistas a prevenir lesão ao Erário e garantir a efetividade das suas decisões:

"Por ausência de direito líquido e certo, o Tribunal, por maioria, indeferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União que, nos autos de representação, determinara a suspensão cautelar de processo de tomada de preços promovido pela Companhia Docas do Estado de São Paulo - CODESP, cujo objeto é a contratação de escritório de advocacia para acompanhamento de processos nos tribunais superiores e órgãos administrativos em Brasília. O impetrante, habilitado no referido processo licitatório, pretendia a imediata retomada do certame, sustentando a incompetência do Tribunal de Contas para a concessão de medida cautelar, por ser ato privativo do Poder Judiciário, além da falta de fundamentação da decisão impugnada e da ausência de contraditório no processo administrativo. O Tribunal, afastando a preliminar de ilegitimidade ativa do impetrante sustentada pela autoridade coatora - haja vista o direito assegurado a todos que participem de licitações, à fiel observância do pertinente procedimento legal, conforme art. 4º da Lei 8.666/93 - bem como as demais irregularidades apontadas, salientou que o Tribunal de Contas da União possui legitimidade para a expedição de medidas cautelares, em razão da garantia de eficácia que deve ser assegurada às decisões finais por ele proferidas. Vencido o Min. Carlos Britto, que deferia o writ em parte, para determinar a suspensão da decisão impugnada, por entender que o Tribunal de Contas, na forma prevista no inciso IX do art. 71 da CF, deveria ter assinado prazo para a adoção de providências necessárias à correção das supostas irregularidades, somente após o que, seria possível a sustação do ato impugnado, nos termos do inciso X, do mesmo artigo (CF, art. 71: "... IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada a ilegalidade; X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, ..."). MS 24510/DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 19.11.2003. (MS-24510)"

7.7 Função de Ouvidoria

A função de ouvidoria ocorre quando recebe denúncia de irregularidades ou ilegalidades feita pelos responsáveis pelo controle interno ou por qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, nos termos do art. 74, §§1° e 2°, da CF/88.

No âmbito federal, a apuração das denúncias encontra-se regulada pelos arts. 53 a 55, da Lei n° 8.443/92, verbis:

"Art. 53. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
§ 1° (Vetado)
§ 2° (Vetado)
§ 3º A denúncia será apurada em caráter sigiloso, até que se comprove a sua procedência, e somente poderá ser arquivada após efetuadas as diligências pertinentes, mediante despacho fundamentado do responsável.
§ 4º Reunidas as provas que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade, serão públicos os demais atos do processo, assegurando-se aos acusados a oportunidade de ampla defesa.
Art. 54. O denunciante poderá requerer ao Tribunal de Contas da União certidão dos despachos e dos fatos apurados, a qual deverá ser fornecida no prazo máximo de quinze dias, a contar do recebimento do pedido, desde que o respectivo processo de apuração tenha sido concluído ou arquivado.
Parágrafo único. Decorrido o prazo de noventa dias, a contar do recebimento da denúncia, será obrigatoriamente fornecida a certidão de que trata este artigo, ainda que não estejam concluídas as investigações.
Art. 55. No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria.
§ 1° Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia. (Expressão suspensa pela Resolução SF nº 16, de 2006)
§ 2° O denunciante não se sujeitará a qualquer sanção administrativa, cível ou penal, em decorrência da denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé".

A denúncia é apurada em caráter sigiloso até que se comprove a sua improcedência ou que se reúna provas para que indiquem a existência de irregularidade ou ilegalidade, sendo, a partir de então, públicos os demais atos do processo, momento em que se assegurará ao interessado o contraditório e a ampla defesa.

Na sistemática original, o TCU poderia decidir se mantinha ou não o sigilo quanto à autoria da denúncia. Ocorre que o STF entendeu, em sede do MS n° 24.205/DF, que tal sigilo seria inconstitucional.

"Tendo em conta que a CF/88 assegura o direito de resposta, proporcional ao agravo, e a inviolabilidade à honra e à imagem das pessoas, possibilitando a indenização por dano moral ou material daí decorrente (art. 5º, V e X), o Tribunal, por maioria, deferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União - que mantivera o sigilo quanto à autoria de denúncia oferecida perante àquela Corte contra administrador público - e declarou, incidenter tantum, a inconstitucionalidade da expressão "manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia", constante do § 1º do art. 55 da Lei Orgânica daquele órgão, bem como do contido no disposto no Regimento Interno do TCU, no ponto em que estabelece a permanência do sigilo relativamente à autoria da denúncia. Considerou-se, na espécie, que, o sigilo por parte do Poder Público impediria o denunciado de adotar as providências asseguradas pela Constituição na defesa de sua imagem, inclusive a de buscar a tutela judicial, salientando-se, ainda, o fato de que apenas em hipóteses excepcionais é vedado o direito das pessoas ao recebimento de informações perante os órgãos públicos (art. 5º, XXXIII) Vencido o Min. Carlos Britto, que indeferia a ordem - Lei 8.443/92, art. 55: 'No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria. § 1º Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia'. MS 24405/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 3.12.2003. (Informativo STF n° 330)"

Em decorrência disso, o Senado Federal, no uso da competência contida no art. 48, inciso XXVIII, da CF/88, editou a Resolução n° 16/2006, suspendendo a eficácia da expressão "manter ou não o sigilo quando ao objeto e à autoria da denúncia" contida no art. 55, §1°, da Lei n° 8.443/92.

No âmbito do MS n° 24.369, o STF, entretanto, admitiu a possibilidade do TCU, em razão de seu poder de agir de ofício, iniciar investigação com base em denúncia anônima.

8. Conclusão

O Tribunal de Contas é órgão constitucional colegiado que não pode ser considerado auxiliar do Poder Legislativo, uma vez que exerce competências próprias, independentes das funções do parlamento, as quais não podem ser revistas pelo Parlamento.

Dispõe de autonomia administrativa e financeira, pressupostos da autonomia institucional garantida pela Constituição Federal.

Apesar de não dispor de personalidade jurídica própria, atributo exclusivo dos entes federados e das entidades da administração indireta, dispõe de capacidade processual ativa e passiva, no que tange aos seus interesses e prerrogativas próprias da instituição.

No âmbito federal, o TCU é composto por Ministros, Auditores, Membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas e de uma Secretaria que realiza apoio técnico e administrativo.

As competências legais e constitucionais do TC podem ser agrupadas nas seguintes funções:

a) função consultiva;

b) função judicante;

c) função fiscalizatória;

d) função informativa;

e) função sancionatória;

f) função corretiva;

g) função de ouvidoria.

Por fim, é de se ressaltar o papel da Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na supressão das lacunas da legislação pertinente à composição, organização, competências e poderes do Tribunal de Contas.

Em muitos casos, o STF inova em relação à literalidade dos textos normativos, ora restringindo e ora expandindo os poderes e competências dos Tribunais de Contas, mantendo o equilíbrio entre os direitos fundamentais e a proteção ao Erário Público.

9. Bibliografia

BRITTO, C. A. O Regime Constitucional dos Tribunais de Contas. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ - Centro de Atualização Jurídica, v. I, nº. 9, dezembro, 2001. Disponível em: . Acesso em: 01.11.2006.

CONTI, J. M. Direito Financeiro na Constituição de 1998. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998. 131 p.

___________. Autonomia Financeira do Poder Judiciário: 2005. 270f. Tese (livre-docência em Direito Financeiro) - Departamento de Direito Econômico e Financeiro, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005.

DI PIETRO, M.S.Z. Coisa Julgada - Aplicabilidade a Decisões do Tribunal de Contas da União. Revista do Tribunal de Contas da União, Brasília, ISC, n° 70, outubro/dezembro, 1996.

FERNANDES, J.U.J. Tribunais de Contas do Brasil: jurisdição e competência. Belo Horizonte: Fórum, 2003. 889 p.

MEIRELLES, H. L. Mandado de Segurança. 27a. ed. São Paulo: Malheiros, 2004. 671 p.

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OLIVEIRA, R.F.; HORVATH, E. Manual de Direito Financeiro. 6a. ed. São Paulo: RT, 2003. 255 p.

SILVA, J. A. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2005. 857 p.

TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL. Controle Externo e Responsabilidade Financeira: O sistema português. In: CONGRESSO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO BRASIL, 20, 1999, Fortaleza.

[1] Com o advento da Emenda Constitucional n° 40/2003, modificando o art. 163, inciso V, da CF/88, para atribuir à Lei Complementar a edição de normas gerais sobre a "fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta", restringiu a competência legislativa dos Estados e Municípios para atribuir à lei complementar nacional o papel de uniformizar procedimentos, poderes, sanções, medidas cautelares e demais matérias correlatas relativas à atuação dos Tribunais de Contas. Sobre o tema, José Afonso da Silva (Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p. 685) leciona:

"Essa nova formulação normativa é mais apropriada no contexto do dispositivo, que trata de questões financeiras públicas, enquanto a fórmula anterior tinha a conotação de instituições financeiras privadas, que é matéria do art. 192 (infra). A conseqüência desta nova formulação está no fato de que a lei complementar pode estabelecer regras para a fiscalização financeira de todos os entes da Federação, se bem que a Constituição já tinha previsão de si bastante sobre essa fiscalização nos arts. 70 a 74, para a União; no art. 31, para os Municípios; e no art. 75, para os Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme já vimos. (...) Outra conseqüência do novo enunciado está no fato de que ele amplia os fundamentos da Lei Complementar n° 101/2000, especialmente seu Capitulo IX, sobre transparência, controle e fiscalização - que o texto anterior não fundamentava". (grifo nosso)

[2] A Lei Complementar n° 709/93, do Estado de São Paulo, Lei Orgânica do TCE/SP, replica, em diversos aspectos a LOTCU, determinando, ainda, a aplicação subsidiária da legislação federal pertinente, em caso de lacunas na legislação estadual, conforme dispõe o seu art. 116.

[3] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988, São Paulo, ed. Oliveira Mendes, 1998, p. 26.

[4] Cf. Coisa Julgada - Aplicabilidade a Decisões do Tribunal de Contas da União in Revista do Tribunal de Contas da União, n° 70, Brasília, TCU, Out/Dez 1996, pp. 23-36.

[5] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp. 279-280.

[6] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988, São Paulo, ed. Oliveira Mendes, 1998, p. 27.

[7] Cf. Manual de Direito Financeiro, 6a. ed,, São Paulo, RT, 2003, p. 213.

[8] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp. 282-284.

[9] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, p. 304.

[10] As Leis Orgânicas dos Tribunais de Contas do Distrito Federal (arts. 20, 57, 57 e 60, da Lei Complementar n° 01/94) e dos Estados de São Paulo (arts. 36, 101 a 106 e 108, da Lei Complementar n° 709/93), Minas Gerais (arts. 47, 92, 94 a 96, da Lei Complementar n° 33/94), Rio de Janeiro (art. 23, 62 a 66, da Lei Complementar n° 63/90) e Pernambuco (arts. 63, 73, 75 e 76, da Lei n° 12.600/2004) regulam a responsabilidade financeira de maneira semelhante à da Lei Orgânica do TCU (Lei Federal n° 8.443/92). Destoa, entretanto, deste paradigma a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul (Lei n° 11.424/2000), a qual, além da imputação de débito, só admite a aplicação de multa (responsabilidade financeira sancionatória) na hipótese de grave infração à norma de natureza orçamentária, financeira, contábil, patrimonial e operacional, consoante dispõe o seu art. 67.

[11] Cf. Controlo Externo e Responsabilidade Financeira - O Sistema Português (texto apresentado pelo Tribunal de Contas de Portugal no XX Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil), Fortaleza, 1999.

[12] Op. cit., pp. 46-49.

[13] Op. cit.

[14] Op.cit.

Tribunais de Contas - Parte IV

2009-03-01T06:42:00.001-08:00

Neste tópico, trataremos dos Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

6. Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios

No Brasil, em atenção ao princípio federativo, encontram-se previstos vários tipos de Cortes de Contas:

a) o Tribunal de Contas da União;
b) o Tribunal de Contas dos Estados e do Distrito Federal: órgão estadual (ou distrital) responsável pela fiscalização financeira dos Estados (ou Distrito Federal) e, regra geral, dos Municípios nele situados;
c) o Tribunais de Contas dos Municípios (existentes em Estados como Ceará, Bahia e Goiás): órgão estadual competente para a fiscalização financeira de todos os municípios do Estado;
d) os Tribunais de Contas do Município (existentes nos municípios de São Paulo/SP e Rio de Janeiro/RJ): órgão municipal competente para a fiscalização financeira do município.

O atendimento ao princípio federativo não é tão rigoroso, como se pode observar, tendo a Constituição Federal, por exemplo, atribuído competência aos Tribunais de Contas dos Estados para fiscalização financeira dos municípios, na inexistência de Tribunal de Contas do Município ou de Tribunal de Contas dos Municípios.

Aos demais Tribunais de Contas, o art. 75, caput, da CF/88 determina a adoção do modelo federal, no tocante à organização, composição e fiscalização, verbis:

"Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios".

Os Tribunais de Contas dos Estados diferenciam-se do TCU na sua composição, porque devem ser integrados por 7 Conselheiros e não 9, conforme art. 75, caput, da CF/88.

Esta diferença gerou diversas controvérsias acerca da forma de escolha dos Conselheiros. Entretanto, a Egrégia Corte tem entendimento pacificado no sentido de que se deve adotar o modelo federal, no que possível, garantindo-se ao Governador de Estado, pelo menos, um Conselheiro de sua livre escolha:

"Os Tribunais de Contas estaduais deverão ter quatro Conselheiros eleitos pela Assembléia Legislativa e três outros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo do Estado-Membro. Dentre os três Conselheiros nomeados pelo Chefe do Poder Executivo estadual, apenas um será de livre nomeação do Governador do Estado. Os outros dois deverão ser nomeados pelo Chefe do Poder Executivo local, necessariamente, dentre ocupantes de cargos de Auditor do Tribunal de Contas (um) e de membro do Ministério Público junto à Corte de Contas local (um). Súmula 653/STF. Uma das nomeações para os Tribunais de Contas estaduais, de competência privativa do Governador do Estado, acha-se constitucionalmente vinculada a membro do Ministério Público especial, com atuação perante as próprias Cortes de Contas." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05). No mesmo sentido: ADI 397, Rel. Min. Eros Grau, Informativo 395.

"É firme o entendimento de que a estrutura dos Tribunais de Contas dos Estados-Membros deve ser compatível com a Constituição do Brasil, sendo necessário, para tanto, que, dos sete Conselheiros, quatro sétimos sejam indicados pela Assembléia Legislativa e três sétimos pelo Chefe do Poder Executivo. Precedentes. Há igualmente jurisprudência consolidada no que tange à clientela à qual estão vinculadas as nomeações do Governador. Apenas um provimento será de livre escolha; as duas vagas restantes deverão ser preenchidas, necessariamente, uma por ocupante de cargo de Auditor do Tribunal de Contas e a outra por membro do Ministério Público junto àquele órgão". (ADI 3.361-MC, Rel. Min. Eros Grau, DJ 22/04/05).

Acerca dos Tribunais de Contas dos Municípios e do Município, oportuna é a revisão histórica elaborada por Hélio Saul Mileski[1] :

"A primeira regra constitucional dirigida aos Municípios, no que pertine à fiscalização dos Tribunais de Contas, é a do art. 22 da Constituição de 1946: 'A administração financeira, especialmente a execução do orçamento, será fiscalizada na União pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas, e nos Estados e Municípios pela forma que for estabelecida nas Constituições estaduais'.

Consoante o permissivo constitucional, a forma de fiscalização adotada no âmbito municipal foi, basicamente, a seguinte: a) a fiscalização dos Municípios foi destinada ao Tribunal de Contas do Estado; b) havia necessidade de autorização na constituição do Estado para o Município instituir o seu Tribunal de Contas e os que assim não procediam ficavam sob a fiscalização da Corte de Contas do Estado; c) criou-se um organismo estadual - Conselho de Contas ou Tribunal de Contas - unicamente para fiscalização dos Municípios. Assim, não raro, nesse período, na esfera do Estado, poderiam existir mais de dois Tribunais ou Conselhos de Contas: um para o Estado, outro para os Municípios e outro para o Município que o instituísse.

Com o advento da Constituição de 1967, pelo art. 191, poderia continuar 'em funcionamento apenas o Tribunal de Contas do Município de São Paulo, salvo deliberação em contrário da respectiva Câmara, sendo declarados extintos todos os outros Tribunais de Contas municipais'. Assim, nesse período da história brasileira, sob um regime político de exceção, o texto constitucional editado visava, claramente, a reduzir o tamanho do Estado, extinguindo órgãos cuja atividade poderia ser exercida por um organismo estadual. Na ocasião, foram extintos vários Tribunais de Contas que se encontravam funcionando, especialmente, em capitais de Estados, como foi o caso de Porto Alegre.

Posteriormente, com a reforma produzida pela Emenda Constitucional 1/69, art. 16, §§1° ao 3°, a fiscalização financeira e orçamentária dos Municípios, passou a ser exercida mediante controle externo da Câmara Municipal e controle interno do Executivo Municipal, mas somente os municípios com população superior a dois milhões de habitantes e renda tributária acima de quinhentos milhões de cruzeiros novos é que poderiam instituir o seu Tribunal de Contas (§3°). Complementando este regramento, a norma do §1° determinou que o controle externo da Câmara Municipal fosse exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência.

Nessa circunstância constitucional, os Municípios que não possuíam condições para instituir o seu Tribunal de Contas, o que, na realidade, representava quase a totalidade dos Municípios Brasileiros, à exceção de São Paulo e Rio de Janeiro, teriam de se valer do Tribunal de Contas do Estado ou órgão estadual a que fosse atribuída essa incumbência. Com essa autorização constitucional existente comceçaram a ser criados alguns Tribunais de Contas dos Municípios e Conselhos de Contas Municipais, que eram órgãos estaduais destinados a proceder a fiscalização dos Municípios".

A Constituição Federal de 1988, por sua vez, vedou a criação de "Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais", conforme art. 31, §4°, da CF/88. Entretanto, há entendimento pacificado de que não houve extinção dos Tribunais de Contas dos Municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro[2].

Também não há vedação à criação pelos Estados de órgãos destinados à fiscalização dos municípios em geral, conforme já deliberou o STF:

“Municípios e Tribunais de Contas. A Constituição da República impede que os Municípios criem os seus próprios Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais (CF, art. 31, § 4º), mas permite que os Estados-Membros, mediante autônoma deliberação, instituam órgão estadual denominado Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios (RTJ 135/457, Rel. Min. Octavio Gallotti — ADI 445/DF, Rel. Min. Néri da Silveira), incumbido de auxiliar as Câmaras Municipais no exercício de seu poder de controle externo (CF, art. 31, § 1º). Esses Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios — embora qualificados como órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º) — atuam, onde tenham sido instituídos, como órgãos auxiliares e de cooperação técnica das Câmaras de Vereadores. A prestação de contas desses Tribunais de Contas dos Municípios, que são órgãos estaduais (CF, art. 31, § 1º), há de se fazer, por isso mesmo, perante o Tribunal de Contas do próprio Estado, e não perante a Assembléia Legislativa do Estado-Membro. Prevalência, na espécie, da competência genérica do Tribunal de Contas do Estado (CF, art. 71, II, c/c o art. 75).” (ADI 687, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/02/06)

[1] Cf. O controle da gestão pública, São Paulo, RT, 2003, pp.199-200.

[2] Acerca disso, Hélio Saul Mileski (op. cit, 201) comenta: "Dessa forma, como a norma constitucional que manteve o Tribunal de Contas do Municipio já existente - na época somente nas capitais de São Paulo e Rio de Janeiro (...)". No mesmo sentido, José Afonso da Silva (Cf. Comentário Contextual à Constituição, São Paulo, Malheiros, 2005, p. 315) entende que: "Em resumo, podemos dizer que a Constituição reconheceu que o controle externo das Câmaras Municipais pode ser exercido com o auxílio de órgãos estaduais (Tribunal de Contas do Estado ou Conselho ou Tribunal de Contas dos Municípios) ou por órgãos municipais (Tribunal de Contas do Município, só nos municípios de São Paulo e do Rio de Janeiro, sem possibilidade de criação de outros)".

Tribunais de Contas - Parte III

2009-02-28T05:03:00.000-08:00

Hoje, tratamos da organização e da composição do Tribunal de Contas da União.
No próximo tópico, falaremos um pouquinho sobre os Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

5. Tribunal de Contas da União: Composição e Organização

O Tribunal de Contas é órgão de deliberação colegiada, composto de Ministros (no âmbito federal) e de Conselheiros (no âmbito estadual e municipal). A organização interna varia de acordo com o Tribunal a quem compete a elaboração do seu Regimento Interno, diploma no qual fica definida sua organização interna.

No âmbito federal, o TCU conta com três colegiados, um Plenário e duas Câmaras.

5.1 Ministros

5.1.1 Requisitos

O TCU é composto por 9 Ministros dentre os brasileiros que satisfaçam as condições previstas no art. 73, §1°, da CF/88:

a) mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
b) idoneidade moral e reputação ilibada;
c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
d) mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

Tais dispositivos, extensíveis aos Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, fazem uso de conceitos jurídicos indeterminados, tais como, idoneidade moral, reputação ilibada e notórios conhecimentos, o que gera dificuldades na avaliação do sentido e alcance desta norma constitucional.

A deliberação mais recente do STF, por exemplo, afirma que o "notório saber" importa em um juízo de discricionariedade de quem for responsável pela sua escolha:

“Tribunal de Contas Estadual. Conselheiros. Nomeação. Qualificação profissional formal. Notório saber. A qualificação profissional formal não é requisito à nomeação de Conselheiro de Tribunal de Contas Estadual. O requisito notório saber é pressuposto subjetivo a ser analisado pelo Governador do Estado, a seu juízo discricionário.” (AO 476, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 05/11/99)

Deliberação anterior do STF entendia que "notório saber" não é juízo plenamente discricionário, exigindo-se um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o ofício a ser desempenhado. A deliberação também admitiu a possibilidade de impugnação judicial das nomeações de membros de Tribunais de Contas que não atendam aos requisitos previstos na Constituição Federal.

"Tribunal De Contas. Nomeação de seus membros em Estado recém-criado. Natureza do ato administrativo. Parâmetros a serem observados. Ação Popular desconstitutiva do Ato. Tribunal de Contas do Estado de Tocantins. Provimento dos Cargos de Conselheiros. A nomeação dos membros do Tribunal de Contas do Estado recém-criado não é ato discricionário, mas vinculado a determinados critérios, não só estabelecidos pelo art. 235, III, das disposições gerais, mas também, naquilo que couber, pelo art. 73, par. 1., da CF. NOTORIO SABER - Incisos III, art. 235 e III, par. 1., art. 73, CF. Necessidade de um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o oficio a desempenhar. Precedente histórico: parecer de Barbalho e a decisão do Senado. AÇÃO POPULAR. A não observância dos requisitos que vinculam a nomeação, enseja a qualquer do povo sujeitá-la a correção judicial, com a finalidade de desconstituir o ato lesivo a moralidade administrativa. Recurso extraordinário conhecido e provido para julgar procedente a ação. (STF, 2a. Turma, RE 167137 / TO - TOCANTINS, Min. PAULO BROSSARD, DJ 25-11-1994)

Admitindo, também, a possibilidade de controle judicial da nomeação dos Tribunais de Contas, o Tribunal Regional Federal da 1a. Região, assim se manifestou:

Agravo de Instrumento. Nomeação de Ministro do Tribunal de Contas da União. Controle Judicial. Legitimidade.
1. Competência do Poder Judiciário para controlar o ato de nomeação de ministro do Tribunal de Contas da União, no tocante aos requisitos previstos no artigo 73, § 1º, incisos I a IV, da Carta Magna Federal.
2. Agravo de instrumento a que se nega provimento. (TRF 1a. Região, Agravo de Instrumento nº 2003.01.00.029237-2/DF, Rel. Des. Fed. DANIEL PAES RIBEIRO).

5.1.2 Modo de Escolha

O art. 73, §2°, da CF/88 dispõe que a escolha dos Ministros do TCU será feita:

a) um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

b) dois terços pelo Congresso Nacional.

Tal modelo de escolha dos Ministros, parte pelo Congresso Nacional e parte pelo Presidente da República, é novidade na Constituição de 1988.

Na Constituição de 1891, o art. 89 prescrevia que "os mesmos deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença".

Na Constituição de 1934, o art. 100 prescrevia que "Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e terão as mesmas garantias dos Ministros da Corte Suprema".

Na Constituição de 1937, o art. 114 prescrevia que "Para acompanhar, diretamente ou por delegações organizadas de acordo com a lei, a execução orçamentária, julgar as contas dos responsáveis por dinheiro ou bens públicos e da legalidade dos contratos celebrados pela União, é instituído um Tribunal de Contas, cujos membros serão nomeados pelo Presidente da República, com a aprovação do Conselho Federal".

Na Constituição de 1946, o art. 76, §1° dispunha que "Os ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos juízes do Tribunal Federal de Recursos".

Na Constituição de 1967, o art. 72, §3° dispunha que "Os seus Ministros serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre os brasileiros, maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, e terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos". A Emenda Constitucional n° 01/1969 manteve a redação deste dispositivo.

A escolha pelo Congresso Nacional encontra-se regulamentada pelo Decreto Legislativo n° 06/1993[1].

Segundo o art. 2°, caput, deste diploma, as vagas abertas serão preenchidas mediante iniciativa, alternadamente, da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal e da Comissão de Finanças e Tributação (CFC) da Câmara dos Deputados. Além disso, o candidato escolhido por uma das Casas Legislativas, será submetido à aprovação da outra Casa (art. 4°).

Ainda acerca da escolha dos membros dos Tribunais de Contas, convém ressaltar que o STF entendeu que a ordem de preenchimento das vagas deve obedecer ao critério de origem, vinculando-se cada uma delas à categoria a que pertencem, com vistas a manutenção da proporção constitucionalmente prevista:

“Tribunal de Contas da União. Composição. Vinculação de vagas. Inteligência e aplicação do artigo 73, § 2°, incisos I e II da Constituição Federal. Deferimento cautelar. O Tribunal de Contas da União é composto por 9 Ministros, sendo dois terços escolhidos pelo Congresso Nacional e um terço pelo Presidente da República (CF, artigo 73, § 2°, incisos I e II). O preenchimento de suas vagas obedece ao critério de origem de cada um dos Ministros, vinculando-se cada uma delas à respectiva categoria a que pertencem. A Constituição Federal ao estabelecer indicação mista para a composição do Tribunal de Contas da União não autoriza adoção de regra distinta da que instituiu. Inteligência e aplicação do artigo 73, § 2°, incisos I e II da Carta Federal. Composição e escolha: inexistência de diferença conceitual entre os vocábulos, que traduzem, no contexto, o mesmo significado jurídico. Suspensão da vigência do inciso III do artigo 105 da Lei n° 8.443, de 16 de julho de 1992, e do inciso III do artigo 280 do RITCU.” (ADI 2.117-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 07/11/03)

5.1.3 Garantias, Prerrogativas, Impedimentos e Vencimentos

Os membros dos Tribunais de Contas estão sujeitos às mesmas "garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40".

5.2 Auditores

Os Auditores têm por função principal substituir os Ministros ou Conselheiros dos Tribunais de Contas nas suas férias, faltas, vacância e impedimentos. É o que se depreende do art. 73, §4°, da CF/88, "O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal".

Na esfera federal, o provimento dos cargos de auditor (em número de três) é feito por meio de Concurso Público de Provas e Títulos, dentre os candidatos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Ministro do Tribunal de Contas da União, conforme art. 77, da Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União)[2].

O provimento do cargo de Auditor por concurso público não está explícito na CF/88. Entendendo que a realização de concurso público é obrigatória, posição a qual nos filiamos, Hélio Saul Mileski esclarece que:

"Essa disposição legal de exigência de concurso público para o provimento do cargo de Auditor, desde a promulgação da Constituição de 1988, tem sido muito debatida. Como no período sob a égide da Constituição de 1946, seguindo a sistemática constitucional adotada para os Ministros, os Auditores eram nomeados livremente pelo Chefe do Poder Executivo, entre os cidadãos que preenchessem os requisitos exigíveis, este hábito administrativo terminou incrustando-se, inclusive, no meio dos Tribunais de Contas, causando embaraços a um correto entendimento da norma constitucional de 1988.

O princípio normativo da Constituição, regulado genericamente, é o de que todos os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, com a sua investidura dependendo de aprovação prévia em concurso público (art. 37, I e II). Quando a Constituição quis excepcionar a regra geral, o fez expressamente, como no caso dos Ministros do TCU, mas sem incluir o Auditor. Nessa circunstância, a toda evidência, o cargo de Auditor, embora as relevantes funções de substituição ao Ministro, está, obrigatoriamente, para o provimento de suas vagas, sujeito à realização prévia de concurso público.

Assim, adequada está a previsão contida na Lei Orgânica do TCU, não só quanto à exigência de concurso público para o cargo de Auditor, mas também no que diz respeito ao preenchimento das mesmas exigências fixadas para o cargo de Ministro, pois o mínimo que se pode exigir do substituto é que ele possua as mesmas condições e qualificações do substituído".

O Auditor está sujeito às vedações e impedimentos do membro titular, mesmo que não o esteja substituindo (art. 74 e 76, da Lei n° 8.443/92). Entretanto, "depois de empossado, só perderá o cargo por sentença judicial transitada em julgado" (art. 79, caput, da Lei n° 8.443/92).

No âmbito federal, o Auditor, enquanto não convocado para substituir Ministro, é Relator dos processos que lhe forem distribuídos, relatando-os com proposta de decisão, a ser votada pelos Ministros integrantes da Câmara ou do Plenário correspondente (art. 78, parágrafo único, da Lei n° 8.443/92).

5.3 Ministério Público junto aos Tribunais de Contas

Segundo Hélio Saul Mileski, a existência de um Ministério Público Especial junto aos tribunais de Contas é uma tradição constante de todas as cortes do mundo desde os seus primórdios, inclusive no Brasil.

A Constituição Federal de 1988, apesar de não inclui-lo entre os integrantes do Ministério Público da União, determinou, no seu art. 130, que são aplicáveis ao parquet especializado os direitos, vedações e forma de investidura do Ministério Público Comum.

Trata-se de uma realidade institucional distinta, não podendo o Ministério Público de Contas ser substituído pelo Ministério Público Comum, conforme deliberação do STF na ADI n° 2884:

"A questão pertinente ao Ministério Público Especial junto ao Tribunal de Contas Estadual: uma realidade institucional que não pode ser desconhecida. Conseqüente impossibilidade constitucional de o Ministério Público Especial ser substituído, nessa condição, pelo Ministério Público Comum do estado-membro. Ação Direta julgada parcialmente procedente." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05)

A propósito, recentemente, o Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP editou a Resolução n° 22/2007, na qual foram estabelecidos prazos para o fim das atividades do Ministério Público Estadual junto aos Tribunais de Contas. Veja o que dispõe o art. 1°, da Resolução CNMP n° 22/2007:

"Art. 1º - Os membros do Ministério Público Estadual que oficiam perante Tribunais de Contas, com atribuições próprias do Ministério Público de Contas, deverão retornar ao Ministério Público Estadual nos seguintes prazos, contados da publicação desta resolução:

§ 2º - No Estado onde não há Ministério Público de Contas criado por lei, o prazo para o retorno é de um ano e meio.

§ 3º - No Estado onde há Ministério Público de Contas criado por lei, sem, contudo, ter ocorrido o provimento dos respectivos cargos, o prazo para retorno é de um ano.

§ 4º - No Estado onde há Ministério Público de Contas com os respectivos cargos já providos, o prazo para retorno é de seis meses.

§ 5º - Os Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados deverão comunicar aos Presidentes dos Tribunais de Contas a cessação das atividades dos membros do Ministério Público Estadual naquelas Cortes, nos termos desta resolução.

§ 6º - Nos Estados sem Ministério Público de Contas criado por lei, e naqueles onde foram criados mas não foram implementados com o provimento dos respectivos cargos, o Procurador-Geral de Justiça deverá comunicar esta resolução aos Presidentes dos Tribunais de Contas e demais autoridades competentes para a criação e/ou pelo provimento dos cargos do Ministério Público de Contas".

Outra deliberação interessante do STF ocorreu no julgamento da ADIMC n° 2378/GO. Neste decisum, a Egrégia Corte entendeu que o Ministério Público junto aos Tribunais de contas não dispõe de autonomia administrativa e financeira, nem iniciativa de lei de sua organização.

No âmbito federal, competem ao Ministério Público de Contas as atribuições contidas no art. 81, da Lei n° 8.443/92, verbis:

"Art. 81 - Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas no regimento interno, as seguintes atribuições:
I - promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da União as medidas de interesse da justiça, da administração e do erário;
II - comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal, sendo obrigatória sua audiência nos processos de tomada ou prestação de contas e nos concernentes aos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões;
III - promover junto à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União, as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 desta lei, remetendo-lhes a documentação e instruções necessárias;
IV - interpor os recursos permitidos em lei".

5.4 Secretaria

O Tribunal de Contas da União também conta com o apoio técnico e administrativo de uma Secretaria (art. 85, da Lei n° 8.443/92), que poderá contar com unidades nas entidades da federação.

Conforme já mencionado anteriormente, o Tribunal tem o poder de organizar sua própria Secretaria, cabendo ao mesmo "propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração" (art. 1°, XV, da Lei n° 8.443/92).

[1] DECRETO LEGISLATIVO Nº 6, DE 1993
Regulamenta a escolha de Ministros do Tribunal de Contas da União pelo Congresso Nacional.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º A escolha dos Ministro do Tribunal de Contas da União, a que se refere ao art. 73, § 2º, inciso II da Constituição Federal, ocorrerá dentre os brasileiros que preencham os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos em uma das seguintes àreas:
a) jurídica;
b) contábil;
c) econômica;
d) financeira; ou
e) de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Art. 2º As vagas abertas na composição do Tribunal de Contas da União, a que se refere o caput do art. 1º deste decreto legislativo, serão preenchidas, na ordem estabelecida no art. 105, inciso II da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, mediante iniciativa, alternadamente, da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal e da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados.
§ 1º No prazo de cinco dias úteis, contado da notícia de abertura de vaga na composição do Tribunal de Contas da União, dar-se-á a habilitação de candidato indicado pelas lideranças da Casa.
§ 2º A indicação será instruída com o curriculum vitae, do candidato e submetida à comissão competente após a leitura em plenário.
§ 3º A argüição pública do candidato será procedida somente perante a comissão iniciadora do processo, devendo ser feita em prazo não superior a três dias úteis, contado do recebimento da indicação.
§ 4º Será pública a sessão de argüição do candidato e secreto o voto, vedada a declaração ou justificação, exceto quanto ao aspecto legal.
Art. 3º A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal e a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados submeterão à apreciação, do Plenário da respectiva Casa, projeto de decreto legislativo aprovando a escolha do Ministro do Tribunal de Contas da União.
§ 1º O parecer da comissão deverá conter relatório sobre o candidato e elementos informativos necessários ao esclarecimento do Plenário.
§ 2º O parecer, com o projeto de decreto legislativo, será apreciado pelo Plenário, em sessão pública e votado por escrutínio secreto.
Art. 4º O candidato escolhido por uma Casa será submetido à aprovação da outra, em sessão pública e mediante votação por escrutínio secreto.
Parágrafo único. Considera-se escolhido o candidato que lograr a aprovação de ambas as Casas o Congresso Nacional.
Art. 5º O nome do Ministro do Tribunal de Contas da União escolhido pelo Congresso Nacional, será comunicado, mediante mensagem ao Presidente da República para o fim do disposto no art. 84, inciso XV, da Constituição Federal.
Art. 6º A primeira escolha de Ministro do Tribunal de Contas da União, de competência do Congresso Nacional, dar-se-á por iniciativa da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal.
Art. 7º Este decreto legislativo entra em vigor na data de sua publicação.

Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, 22 de abril de 1993.
SENADOR HUMBERTO LUCENA
Presidente

[2] No tocante aos requisitos de notórios conhecimentos e de exercício de cargo que os exija, o art. 77, parágrafo único, da Lei n° 8.443/92, dispõe que, para o concurso público de Auditor do TCU: "A comprovação do efetivo exercício por mais de dez anos de cargo da carreira de controle externo do quadro de pessoal da secretaria do Tribunal constitui título computável para efeito do concurso a que se refere o caput deste artigo."

Tribunais de Contas - Parte II

2009-02-22T15:54:00.000-08:00

Nesta seção, trataremos de dois temas polêmicos e pouco abordados pela doutrina: a autonomia financeira e administrativa dos Tribunais de Contas e a sua capacidade de figurar ativa e passivamente na relação jurídico-processual.

3. Autonomia administrativa e financeira

Convém esclarecer que a autonomia dos Tribunais de Contas não se resume à autonomia institucional ou funcional, qual seja, a autonomia de exercício de sua atividade-fim sem subordinação, ingerência ou dependência de outras autoridades, órgãos ou poderes.

A autonomia dos Tribunais de Contas abarca, também, a autonomia administrativa e a autonomia financeira, que constituem verdadeiros pressupostos da autonomia institucional.

Segundo José Maurício Conti[1], a autonomia administrativa:

"manifesta-se pela capacidade de que é dotado o ente de se auto-organizar, ou seja, de estabelecer os órgãos, os meios e as formas pelas quais se encarregará de cumprir as tarefas que lhe foram atribuídas pela Constituição. A autonomia administrativa confere poderes ao ente para estabelecer, segundo seus próprios desígnios, a sua organização interna, observadas apenas diretrizes genéricas previstas na legislação, com órgãos e os respectivos servidores".

A autonomia administrativa dos Tribunais de Contas encontra-se prevista no art. 73, da CF/88, que faz remissão, no que couber, à autonomia administrativa do Poder Judiciário, conforme art. 96, da CF/88, verbis:

"Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;
d) propor a criação de novas varas judiciárias;
e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei;
f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral".

Aplicando-se este dispositivo, no que couber, ao Tribunal de Contas da União, o art. 1°, da Lei Federal n° 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) dispõe que:

"Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta lei:
(...)
X - elaborar e alterar seu regimento interno;
XI - eleger seu Presidente e seu Vice-Presidente, e dar-lhes posse;
XII - conceder licença, férias e outros afastamentos aos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, dependendo de inspeção por junta médica a licença para tratamento de saúde por prazo superior a seis meses;
XIII - propor ao Congresso Nacional a fixação de vencimentos dos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal;
XIV - organizar sua Secretaria, na forma estabelecida no regimento interno, e prover-lhe os cargos e empregos, observada a legislação pertinente;
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração;"

A autonomia financeira, grosso modo, pode ser definida como a disponibilidade de recursos financeiros e orçamentários, com vistas ao atendimento das suas necessidades, sem a dependência de terceiros.

A autonomia financeira de um órgão, entidade ou poder manifesta-se, no nosso entendimento, por meio dos seguintes aspectos:

a) existência de dotações orçamentárias próprias na lei orçamentária anual;
b) elaboração do orçamento, sem interferência de terceiros, dentro dos limites da lei de diretrizes orçamentárias;
c) execução orçamentária e financeira por meio de departamentos inseridos na sua estrutura administrativa;
d) recebimento de recursos financeiros do Tesouro, segundo parâmetros não discricionários previstos na legislação;
e) não sujeição às limitações de empenho e de movimentação financeira por outro órgão ou Poder.

No tocante ao Tribunal de Contas, a Constituição Federal não faz menção expressa à autonomia financeira tal como ocorre com o Poder Judiciário[2] (art. 99) e com o Ministério Público[3] (art. 127).

Outros dispositivos legais e constitucionais podem levar à conclusão de que o Tribunal de Contas não dispõe da mesma autonomia financeira atribuída aos demais Poderes e ao Ministério Público.

O art. 128, da CF/88, por exemplo, que trata da entrega dos recursos financeiros pelo Poder Executivo aos demais órgãos com autonomia financeira, não inclui expressamente o Tribunal de Contas, senão vejamos: "Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)".

A limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9°, da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) se refere aos Poderes e ao Ministério Público, sem fazer menção expressa ao Tribunal de Contas.

Apesar disso, no âmbito federal, o Tribunal de Contas da União dispõe de dotação orçamentária própria (órgão orçamentário 03000 e unidade orçamentária 03101), da mesma forma que o Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Ministério Público da União. Ademais, o art. 70, IV, da Lei n° 8.443/92 dispõe que:

"Art. 70 - Compete ao Presidente do Tribunal de Contas da União:
(...)
IV - diretamente ou por delegação, movimentar as dotações e os créditos orçamentários próprios e praticar os atos de administração financeira, orçamentária e patrimonial necessários ao funcionamento do Tribunal".

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal também dispõe que o Tribunal de Contas deverá expedir um Relatório de Gestão Fiscal próprio, conforme art. 20, §2°, II c/c art. 54, II, da Lei Complementar n° 101/2000.

Em suma, conforme já mencionamos, a autonomia financeira é pressuposto da autonomia institucional, sendo esta explicitamente assegurada pela Constituição Federal ao Tribunal de Contas. A ausência de menção expressa à autonomia financeira do Tribunal de Contas nos textos legais e constitucionais pode ser justificada pelo entendimento equivocado de que este integra o Poder Legislativo.

4. Personalidade Judiciária ou Capacidade Processual

O Tribunal de Contas não possui personalidade jurídica própria, atributo exclusivo dos entes federados e de suas entidades da Administração Indireta.

Todo aquele que dispõe de Personalidade Jurídica pode figurar como parte. Nada obstante, o ordenamento jurídico reconhece capacidade processual (ou personalidade judiciária) a entes despersonalizados que tenham interesses ou prerrogativas próprias a defender.

Neste sentido, Hely Lopes Meirelles[4] leciona que:

"Na ordem privada podem impetrar segurança, além das pessoas e entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei, como o espólio, a massa falida, o condomínio de apartamentos. Isto porque a personalidade jurídica é independente da personalidade judiciária, ou seja, a capacidade para ser parte em juízo; esta é um minus em relação àquela. Toda pessoa física ou jurídica tem, necessariamente, capacidade processual, mas para postular em juízo nem sempre é exigida personalidade jurídica; basta a personalidade judiciária, isto é, a possibilidade de ser parte para defesa de direitos próprios ou coletivos.

O essencial para a impetração é que o impetrante - pessoa física ou jurídica, órgão público ou universalidade legal - tenha prerrogativa ou direito próprio ou coletivo a defender e que esse direito se apresente líquido e certo ante o ato impugnado.

Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para mandado de segurança (e não para ações comuns) restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais".

A capacidade processual passiva fica evidenciada no art. 102, inciso I, alínea d, da Constituição Federal que estabelece a competência do STF para julgamento de Mandado de Segurança contra ato do Tribunal de Contas da União.

Por sua vez, a capacidade processual ativa foi implicitamente reconhecida no julgamento do Mandado de Segurança n° 24.312-1/DF, impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ, em defesa de suas competências, contra a Decisão n° 101/2000 - Plenário, do Tribunal de Contas da União, a qual proclamou ser sua competência exclusiva a fiscalização da aplicação dos recursos recebidos a título de royalties do Petróleo, Xisto Betuminoso e Gás Natural, pelos Estados e Municípios.

Reforça nossa argumentação, a decisão do Supremo Tribunal Federal em questão de ordem suscitada em Mandado de Segurança n° 25.181, impetrado contra ato do TCU, que assentou a possibilidade do Consultor Jurídico do Tribunal sustentar oralmente, em nome deste, quando esteja em causa controvérsia acerca da competência do órgão.

[1] José Mauricio Conti (Cf. A Autonomia Financeira do Poder Judiciário, Tese de Livre-Docência, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p. 65).

[2] Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

[3] Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 1º - São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4º Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 3º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do § 3º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 6º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

[4] Cf. Mandado de Segurança, 27a. ed., São Paulo, Malheiros, 2004, p. 23.

Tribunais de Contas - Parte I

2009-02-14T16:19:00.000-08:00

Neste tópico, será abordado os principais aspectos polêmicos dos Tribunais de Contas do Brasil.

O Trabalho é composto por partes, a serem divulgadas oportunamente.

Na primeira parte, trataremos dos Sistemas de Controle Financeiro Externo e da Natureza Jurídica destas Cortes de Contas.

1. Introdução

O Sistema de Controle Financeiro Externo[1] adotado, predominantemente, na Europa Ocidental e nos países de sua influência tem como base os Tribunais ou Cortes de Contas.

Trata-se, grosso modo, de um modelo composto por um órgão colegiado, cujos membros possuem as garantias típicas da magistratura, que, além da sua função fiscalizadora, exerce também a função de julgar as contas públicas, podendo, em conseqüência, aplicar sanções aos responsáveis pela gestão dos recursos públicos.

Acerca dos modelos existentes na Europa, muito esclarecedora é a exposição do National Audit Office[2] (Auditoria Geral - órgão de controle externo do Reino Unido), cujo trecho transcrevemos abaixo:

"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia: as denominadas 'Cortes' com função judicial;
os órgãos colegiados sem função judicial;
os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral e
os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental.
Ademais, a Corte de Contas Austríaca (Rechnungshof) é um modelo distinto comandado por um Presidente e com funções de auditoria nos níveis local, regional e central de governo.

Seis EFS (na França, Bélgica, Portugal, Espanha, Itália e Grécia) podem ser, grosso modo, agrupadas como 'Cortes'. Na Grécia e em Portugal, por exemplo, a EFS é parte do Judiciário e é constitucionalmente equiparada às demais Cortes.

O segundo tipo é o de estrutura colegiada sem função judicial, tal como na Holanda, Alemanha e em Luxemburgo. O Tribunal de Contas Europeu, apesar do seu nome, também é um órgão colegiado sem função judicial.

O modelo de órgão de auditoria chefiado por um Auditor Geral existe no Reino Unido, na Irlanda e na Dinamarca.

O quarto modelo é um sistema desenvolvido na Suécia e na Finlândia, que reflete os seus lugares dentro dos órgãos governamentais. Ambos os Estados possuem duas organizações de auditoria, sendo a EFS responsável pelo governo e conduzindo exames detalhados, e o segundo, chefiado por membros do Parlamento e auxiliado por um pequeno secretariado, responsável pelo Poder Legislativo. Uma alteração constitucional na Finlândia em 2000, entretanto, tornará a EFS independente do Ministério das Finanças, que se reportará exclusivamente ao Parlamento.

As similaridades na estrutura não são coincidência. Algumas das Cortes foram modeladas segundo o Sistema Francês, refletindo a difusão da prática administrativa francesa pela Europa no Século XIX. O 'Exchequer' e o Departamento de Auditoria do Reino Unido foram responsáveis pela fiscalização financeira na Irlanda até 1921, quando os dois países foram divididos. As similaridades entre os sistemas sueco e finlandês também refletem sua história comum" (tradução livre).

No Brasil, a Fiscalização Financeira, Orçamentária, Contábil, Operacional e Patrimonial da Administração Pública é exercida pelo Parlamento, com o auxílio do Tribunal de Contas. É o que dispõe o art. 71, caput, da CF/88: "O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete", modelo que deve ser estendido às demais esferas da federação (art. 75, caput, CF/88).

A atuação e muitos outros aspectos do Tribunal de Contas vêm sendo balizados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), haja vista que, em muitos pontos, a legislação reguladora da matéria é omissa ou lacunosa.

A despeito disso, a natureza dos Tribunais de Contas, suas funções, composição e decisões têm causado profundas divergências na Jurisprudência e na Doutrina, que, em geral, abordam o tema de maneira superficial, fato que, por si só, justifica um estudo mais aprofundado acerca desta matéria.

No presente trabalho, estudaremos questões relacionadas à natureza jurídica do Tribunal de Contas, sua posição na Organização Estatal, sua composição e organização independente dos demais Poderes da República, as entidades sujeitas à sua fiscalização, suas competências legais e constitucionais.

2. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas

O texto constitucional dá margem a dois questionamentos pertinentes à Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas:

a) o Tribunal de Contas é um órgão auxiliar do Poder Legislativo?

b) Qual a sua posição entre os Poderes da República?

Conforme leciona José Maurício Conti[3], há quem considere estas Cortes como meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Alfredo Buzaid), como há quem os considere como um 4° Poder (Márcia Farias).

A primeira tese é refutada por José Maurício Conti, haja vista que

"O Tribunal de Contas é órgão colegiado, composto de Ministros ou Conselheiros que gozam das mesmas garantias atribuídas à Magistratura, visando evidentemente, assegurar-lhes independência e tranqüilidade para o exercício da função livres de quaisquer pressões que possam interferir na correção de suas decisões". Desta forma, "Não teria sentido estabelecerem-se estas regras caso fosse mero órgão auxiliar do Poder Legislativo, a ele subordinado e sujeito às determinações dele oriundas. Portanto, não parece ajustar-se ao modelo estabelecido na Constituição vigente a posição no sentido de que seja órgão integrante do Poder Legislativo".

A Tese do 4° Poder é também é contestada por José Mauricio Conti, pois, segundo o autor,

"o sistema adotado pela Constituição prevê a tripartição de poderes cada um exercendo uma função própria e imprescindível à existência do Estado Democrático de Direito, que são o Executivo, o Legislativo e o Judiciário".

Reforça esta posição, o posicionamento de Carlos Ayres Britto, segundo o qual:

"(...) começo por dizer que o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo. Quem assim me autoriza a falar é a Constituição Federal, com todas as letras do seu art. 44, litteris: 'O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal” (negrito à parte). Logo, o Parlamento brasileiro não se compõe do Tribunal de Contas da União. Da sua estrutura orgânica ou formal deixa de fazer parte a Corte Federal de Contas e o mesmo é de se dizer para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no âmbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada.

2.2. Não que a função de julgamento de contas seja desconhecida das Casas Legislativas. Mas é que os julgamentos legislativos se dão por um critério subjetivo de conveniência e oportunidade, critério, esse, que é forma discricionária de avaliar fatos e pessoas. Ao contrário, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que só podem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica; isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais.

3.1. Diga-se mais: além de não ser órgão do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União não é órgão auxiliar do Parlamento Nacional, naquele sentido de inferioridade hierárquica ou subalternidade funcional.
Como salta à evidência, é preciso medir com a trena da Constituição a estatura de certos órgãos públicos para se saber até que ponto eles se põem como instituições autônomas e o fato é que o TCU desfruta desse altaneiro status normativo da autonomia. Donde o acréscimo de idéia que estou a fazer: quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo 'com o auxílio do Tribunal de Contas da União' (art. 71), tenho como certo que está a falar de 'auxílio' do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário. Quero dizer: não se pode exercer a jurisdição senão com a participação do Ministério Público. Senão com a obrigatória participação ou o compulsório auxílio do Ministério Público. Uma só função (a jurisdicional), com dois diferenciados órgãos a servi-la. Sem que se possa falar de superioridade de um perante o outro.

3.2. As proposições se encaixam. Não sendo órgão do Poder Legislativo, nenhum Tribunal de Contas opera no campo da subalterna auxiliaridade. Tanto assim que parte das competências que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas da União nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71). O TCU se posta é como órgão da pessoa jurídica União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três Poderes Federais. Exatamente como sucede com o Ministério Público, na legenda do art. 128 da Constituição, incisos I e II".

O Tribunal de Contas também não faz parte do Poder Executivo, uma vez que o art. 76, da CF/88 informa que o mesmo é composto pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. Além disso, não faz parte do Poder Judiciário, eis que seu nome não integra o rol do art. 92, da CF/88.

Em suma, o Tribunal de Contas é órgão autônomo e independente (não erigido à categoria de Poder), de estatura constitucional, que não pode ser considerado auxiliar do Poder Legislativo, uma vez que exerce competências próprias, independentes das funções do parlamento, as quais não podem ser revistas pelo Parlamento (o Parlamento não julga recursos das decisões do Tribunal de Contas).

[1] Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando a fiscalização, verificação e correção dos atos" (Cf. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência, Belo Horizonte, ed. Fórum, 2003, p. 94).

[2] Cf. State Audit in the European Union. Londres: NAO, 1996, p. 7.

[3] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 21.

Sistemas de Controle Externo - Perguntas e Respostas

2009-02-09T16:32:00.000-08:00

1. O que é Sistema de Controle Externo?

Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes1, Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando à fiscalização, à verificação e à correção de atos".

2. Quais os modelos de sistemas de controle externo? Via de regra, quais são as características destes modelos?

Apesar de o conceito de Sistema de Controle Externo compreender não somente o órgão de controle externo, eis que compreende, também, os poderes, funções, procedimentos e tipos de fiscalização adotados, costuma-se privilegiar a entidade fiscalizadora (também denominadas Entidades Supremas de Fiscalização - EFS ou Supreme Audit Institutions - SAI) na caracterização do modelo de controle adotado. Com efeito, fala-se em "Sistema de Tribunal de Contas" e "Sistema de Auditoria Geral".

José F. F. Tavares2 foi quem melhor abordou o tema agrupando os Sistemas de Controle Externo em três categorias:

"Uma análise comparada dos órgãos supremos de controlo das finanças públicas nos diferentes Países permite concluir a existência de, pelo menos, cinco elementos comuns a todos eles:
a) São órgãos públicos;
b) Constituem o nível mais elevado de controlo;
c) O controlo desenvolvido é um controlo externo;
d) São dotados de independência, embora com garantias de grau variado;
e) O Parlamento é o destinatário privilegiado da sua actividade (excluindo a actividade jurisdicional, quando exista).

No entanto, quanto à estrutura, organização, poderes e relacionamento com outros órgãos do Estado, existem, basicamente, três sistemas de órgãos supremos de controlo financeiro:

- O sistema de Tribunal de Contas;
- O sistema de Auditor Geral; e
- O sistema misto Tribunal de Contas/Auditor-Geral.

Em geral, os tribunais de contas têm natureza colegial e exercem a função de fiscalização/auditoria e a função jurisdicional de julgamento, máxime, da responsabilidade financeira. Nalguns casos, tendem a privilegiar o controlo da legalidade e da regularidade financeiras. O controlo é exercido a posteriori (controlo sucessivo) e, nalguns casos, também a priori (fiscalização prévia).
O sistema de auditor geral, acolhido sobretudo no mundo anglo-saxônico, caracteriza-se por haver um órgão singular, com funções exclusivas de auditoria, tendendo a privilegiar o controlo da boa gestão financeira. Em regra, o controlo é exercido concomitante ou sucessivo, estando excluído o controlo prévio.
Há, porém, Estados que instituíram um órgão de controlo financeiro de natureza mista, combinando características dos sistemas de tribunal de contas e de auditor geral. Na verdade, há exemplos de Tribunais de Contas, com a sua natureza colegial, que não têm poderes jurisdicionais, exercendo apenas a função de auditoria suprema e sem poderes de fiscalização prévia, mas tão só concomitante e sucessiva.”
Cabe mencionar que há quem classifique as Entidades Supremas de Fiscalização em mais categorias. Apresentaremos, a seguir, estes entendimentos apenas a título de ilustração.

O National Audit Office (órgão de controle externo do Reino Unido), por exemplo, divide as EFS européias em quatro principais categorias:

"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia:
- as denominadas 'Cortes' com função judicial;
- os órgãos colegiados sem função judicial;
- os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral; e
- os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental” (tradução livre).
Cumpre lembrar que os órgãos inseridos na estrutura governamental não podem ser considerados integrantes de um Sistema de Controle Externo.

Benjamin Zimler3, citando Gualazzi, aponta a existência de cinco modelos de controle financeiro:

"O modelo anglo-saxônico, utilizado na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos, na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e Ásia, compõe-se de um órgão monocrático (controlador geral), auxiliado por um ofício revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este órgão é indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relação aos resultados de sua atuação.
O modelo latino compõe-se de um órgão colegiado incumbido de funções de controle e funções jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. É o modelo adotado na Itália, França, Bélgica, Romênia e vários Estados francófonos africanos. Aqui, princípio extremado da tripartição dos poderes, típica do constitucionalismo francês, impede que haja uma conexão direta entre o órgão de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Repúblicas Federais da Alemanha e Áustria, encontra-se o modelo germânico. Neste modelo, o órgão de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independência judiciária asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuições de controle e algumas de natureza consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo.
No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma série de órgãos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofício de revisão. Os primeiros detêm funções de controle sobre a execução do orçamento e são nomeados, normalmente em número de cinco, a cada legislatura. O ofício de revisão tem competência exclusiva para verificar a eficácia administrativa e propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Suécia, a figura do ombudsman, que é eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes públicos aplicam a lei, incluindo-se os juízes e altos funcionários, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres.
Em toda a América Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo é exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o direito com força de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não têm competências jurisdicionais, e estão situadas dentro da órbita do Poder Legislativo”.

3. Dê exemplos de Estados que adotam o modelo de Tribunal de Contas (com ou sem função judicante) e de Estados que adotam o modelo de Auditorias ou Controladorias-Gerais.

O modelo das auditorias ou controladorias-gerais tem origem britânica e se espalhou por vários países de sua influência: Reino Unido (National Audit Office); Estados Unidos (Government Accountability Office); Canadá (Office of the Auditor General); Australia (Australian National Audit Office); Nova Zelândia (Controller and Auditor General); e África do Sul (Auditor General of South Africa).

O modelo de Tribunais de Contas com função jurisdicional é adotado, geralmente, em países de origem latina, tais como, França, Itália, Bélgica, Portugal, Espanha e Brasil.

Alguns Estados adotam o modelo de órgão colegiado sem função jurisdicional: Alemanha4, Holanda, República Tcheca, Eslováquia e Luxemburgo. Cumpre observar que o Tribunal de Contas Europeu também adota este último modelo.

A Argentina adota um modelo interessante. No âmbito nacional, o modelo de fiscalização adotado é o de Auditoria Geral (La Auditoria General de la nacíon5) e, no âmbito das províncias, o modelo adotado é o de Tribunal de Contas.

4. Os órgãos de controle externo são ligados a algum dos Poderes?

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes6, citando Renato Jorge Brown Ribeiro, apresenta uma tabela na qual os Tribunais de Contas e Controladorias-Gerais estão associadas ou não a um determinado Poder.

Tipos	Poder	Países
Tribunais de Contas	Legislativo	Holanda, Mônaco, Luxemburgo, Itália, Espanha, França, Alemanha, Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia, Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia, Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau, Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício, Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia, Benin, Angola, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Uruguai, Brasil.
Tribunais de Contas	Judiciário	Grécia e Portugal.
Controladorias	Legislativo	EUA, Canadá, México, Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África do Sul, Israel, Índia, Paquistão, Inglaterra, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Suíça, Islândia, Hungria, Austrália, Nova Zelândia.
	Executivo	Namíbia, Jordânia, Paraguai, Bolívia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlândia, Suécia.
	Independentes (desvinculadas dos Poderes)	Guatemala, Panamá, Porto Rico, República Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colômbia, Chile.

1 Cf. Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2003, p. 94.
2 Cf. O Tribunal de Contas - do visto, em especial. Coimbra: Almedina, 1998, p. 31-32.
3 Cf. Questões de controle, controle das finanças públicas no Brasil: visão atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da União, v.29, n.76, p.15-42, abr./jun. 1998.
4 Vide art. 114, da Constituição Federal Alemã: "O Tribunal Federal de Contas, cujos membros gozarão da independência reconhecida aos juízes, examinará as contas e se pronunciará sobre a eficiência e regularidade da gestão orçamentária e econômica. Anualmente, ele informará o resultado de sua auditoria, além do Governo Federal, diretamente ao Parlamento Federal e ao Conselho Federal. Lei federal disciplinará as demais competências do Tribunal Federal de Contas".
5 Segundo o art. 85 da Constituição Argentina: "Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación".
6 Cf. op. cit., p. 130-131.

Sites Interessantes

2009-02-08T16:05:00.000-08:00

Nesta seção, apresentamos algumas sugestões de sítios para consulta abordando temas jurídicos e concursos públicos.

1. Consulta à Legislação

1.1 Legislação Federal
Presidência da República

http://www.presidencia.gov.br/legislacao/
Senado Federal

http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla/

1.2 Legislação Estadual
Legislação do Estado de São Paulo

http://www.legislacao.sp.gov.br/
Legislação Tributária do Estado do Acre

http://www.ac.gov.br/sefaz/legisla.html
Legislação Tributária do Estado de São Paulo

http://www.fazenda.sp.gov.br/
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro

http://www.alerj.rj.gov.br/
Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul

http://www.al.rs.gov.br/

1.3 Legislação Comentada

Lei de Responsabilidade Fiscal - Portal Interlegis http://www.interlegis.gov.br/produtos_servicos/20030520141629/20030512175516/

Legislação Imobiliária da União
http://www.transportes.gov.br/conjur/juridica/leis_comentadas/Legislacao_Imobiliaria_da_Uniao.pdf
Constituição Federal comentada pelo STF
http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa/intro.asp

2. Jurisprudência

Supremo Tribunal Federal

http://www.stf.gov.br/

Superior Tribunal de Justiça

http://www.stj.gov.br/

Tribunal Superior do Trabalho

http://www.tst.gov.br/

Superior Tribunal Militar

http://www.stm.gov.br/

Tribunal Superior Eleitoral

http://www.tse.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 1a. Região

http://www.trf1.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 2a. Região

http://www.trf2.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 3a. Região

http://www.trf3.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 4a. Região

http://www.trf4.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 5a. Região

http://www.trf5.gov.br/

Jurisprudência Unificada

http://www.jf.gov.br/juris/?

3. Notícias e Artigos Jurídicos

Jus Navigandi

http://jus.uol.com.br/

Direito do Estado

http://www.direitodoestado.com.br/

Consultor Jurídico

http://www.conjur.com.br/

Direitonet

http://www.direitonet.com.br/

Direito Público

http://www.direitopublico.com.br/

Direito Virtual

http://www.direitovirtual.com.br/

Revista Jurídica

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/revistajuridica/index.htm

Verbo Jurídico

http://www.verbojuridico.net/

Universo Jurídico

http://www.uj.com.br/

Revista Juristas

http://www.juristas.com.br/
Revista de Informação Legislativa

http://www.senado.gov.br/web/cegraf/ril/principal.htm

4. Faculdades de Direito

Faculdade de Direito da USP

http://www.direito.usp.br/

5. Bibliotecas Virtuais

Biblioteca Virtual sobre Corrupção

http://bvc.cgu.gov.br/

Domínio Público

http://www.dominiopublico.gov.br/

Biblioteca de Direitos Humanos - USP

http://www.direitoshumanos.usp.br/

Biblioteca Jurídica Virtual - CJF

http://www.cjf.gov.br/bvirtual/

Teses e Dissertações - USP

http://www.teses.usp.br/

Virtuelle Fachbibliothek Ibero-Amerika

http://www.cidera.de/

Biblioteca Jurídica

http://www.bibliojuridica.org/

Busca Legis

http://www.buscalegis.ufsc.br/

Lato Sensu

http://www.latosensu.com.br/biblioteca.asp

6. Sites de Juristas

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes

http://www.jacoby.pro.br/

Agustín Gordillo

http://www.gordillo.com/
Jair Santana

http://www.jairsantana.com.br/

Luiz Carlos Bresser Pereira

http://www.bresserpereira.org.br/

7. Concursos Públicos

ESAF

http://www.esaf.fazenda.gov.br/

CESPE/UNB

http://www.cespe.unb.br/

FCC

http://www.concursosfcc.com.br/

Jornal dos Concursos

http://jcconcursos.uol.com.br/

Correio Brasiliense

http://concursos.correioweb.com.br/

Folha Dirigida

http://www.folhadirigida.com.br/

Instituto Cetro

http://www.cetroconcursos.com.br/

Vunesp

http://www.vunesp.com.br/

8. Temas específicos

Instituições de Controle Externo da União Européia

"State Audit in European Union" (English)

http://www.nao.org.uk/publications/state_audit/state.htm

Processo Administrativo Disciplinar - Modelo Federal

http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/GuiaPAD/

Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal

http://www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf

Comissões Parlamentares de Inquérito - na visão do STF

http://www.stf.gov.br/jurisprudencia/cpi/cpi.pdf

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI.HTM

O combate à corrupção nas prefeituras do país

http://www.transparencia.org.br/docs/Cartilha.html

Caminhos da Transparência

http://www.transparencia.org.br/Source/index.htm#!

9. Dicionários e Tradutores Online

Michaelis (Português - Inglês, Italiano, Alemão, Espanhol, Francês)

http://michaelis.uol.com.br

UOL - Babylon (Inglês - Portugues)

http://www.uol.com.br/babylon

Beolingus - TU Chemnitz (Alemão - Inglês, Espanhol, Português)

http://dict.tu-chemnitz.de

Le dictionnaire (Francês - Francês)

http://www.le-dictionnaire.com

Real Academia Española (Espanhol)

http://www.rae.es

Google Tradutor

http://translate.google.com

Referências Bibliográficas

2009-02-07T04:33:00.001-08:00

Se você está perdido à busca de "bons livros" para começar os seus estudos (...)

Recomendação: Procure as edições mais recentes destas obras.

I. Direito Constitucional

1. Direito Constitucional Esquematizado
Pedro Lenza - Ed. Método.

2. Direito Constitucional
Alexandre de Moraes - Ed. Atlas

II. Direito Administrativo

1. Direito Administrativo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro - Ed. Atlas.

2. Manual de Direito Administrativo
José dos Santos Carvalho Filho - Ed. Lumen juris.

3. Curso de Direito Administrativo
Celso Antônio Bandeira de Mello - Ed. Malheiros

4. Curso de Direito Administrativo
Lucas Rocha Furtado - Ed. Forum.

III. Direito Administrativo - Temas Específicos

1. Processo Administrativo
Egon Bockmann Moreira - Ed. Malheiros.

2. Processo administrativo
Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari - Ed. Malheiros.

3. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Marçal Justen Filho - Ed. Dialética

4. Curso de Licitações e Contratos Administrativos
Lucas Rocha Furtado - Ed. Fórum

5. Improbidade Administrativa
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves - Ed. Lumen Juris.

6. Sanções Administrativas
Daniel Ferreira - Coleção Temas de Direito Administrativo - n° 04. Ed. Malheiros

7. Direito Administrativo Sancionador
Fábio Medina Osório - Ed. RT.

8. Responsabilidade do Agente Público
Mônica Nicida Garcia - Ed. Fórum.

9. Licitação na modalidade Pregão
Vera Scarpinella -Coleção Temas de Direito Administrativo - n° 09. Ed. Malheiros.

10. Temas Polêmicos sobre Licitações
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Vera Lucia Machado D'avila, Márcia Walquíria Batista dos Santos. Ed. Malheiros.

IV. Controle Externo da Gestão Pública

1. Controle Externo da Gestão Pública
Francisco Eduardo Carillho Chaves - Ed. Impetus.

2. Controle da Gestão Pública
Hélio Saul Mileski - Ed. RT.

V. Administração Financeira e Orçamentária - AFO

1. Gestão de Finanças Públicas
Claudiano Albuquerque, Márcio Medeiros, Paulo Henrique Feijó.

2. Apostilas Disponíveis na Internet:

www.planejamento.gov.br/arquivos_down/pnage/II_modulo_de_capacitacao_anexo_I.pdf

www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/conteudo_cd_240604/Apostila_de_Apoio_EEOP_Final.pdf

Como estudar para provas e concursos

2009-02-05T05:03:00.000-08:00

Se você não foi bem sucedido quando prestou algum concurso público, já deve estar se questionando o porquê. Pode estar chateado, desestimulado, desmotivado ou, até mesmo, arrumando alguma justificativa para o baixo rendimento no exame. Este baixo rendimento pode ser fruto da forma como você estuda.

Estudar exige técnica, método e disciplina. Não existe, entretanto, uma técnica única para você obter um melhor desempenho no aprendizado.

Por isso mesmo, neste artigo, apresentarei algumas observações, sugestões, dicas e técnicas, fruto da experiência pessoal do autor. Espero que elas sejam úteis para você também.

Etapas para a Aprovação

1.1 Tomar uma Decisão Estratégica

Quando você decide fazer concursos, deve tomar uma decisão estratégica. Não basta prestar por prestar o exame, contando só com a sorte.

Para fazer concursos, é necessário ter convicção de que deseja trabalhar no serviço público. Deve estar convencido de que terá um salário melhor, maiores oportunidades profissionais e que, acima de tudo, poderá ser muito útil à sociedade atuando como agente público. Afinal, o serviço público necessita de profissionais honestos, dedicados e, sobretudo, éticos, capazes de retribuir a confiança neles depositada pela sociedade brasileira, composta por pessoas tão simples, carentes e ansiosas por um mínimo de dignidade.

Portanto, olhe sempre ao seu redor. Você encontrará forças para se empenhar ao máximo nos estudos e, quando aprovado, também no seu trabalho!

A imagem que corriqueiramente se faz do setor público é a de ineficiência, de folga, de salários baixos e de poucas oportunidades de crescimento profissional. Para aqueles que têm estas idéias arraigadas, sinto informar que as coisas estão mudando. Desde a década de 90, a Administração Pública, no mundo inteiro, está sofrendo reforma gerencial para assimilar o paradigma das empresas privadas. Neste contexto, é de se ressaltar o papel do ex-Ministro Bresser Pereira, da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), e de outros órgãos na difusão de novas idéias sobre a Administração Gerencial.

Vários órgãos públicos estão sendo "oxigenados" com a admissão de novos e mais competentes funcionários oriundos do setor privado, atraídos pela estabilidade do serviço público e pelos bons salários de algumas carreiras. Os típicos e antigos "funcionários públicos" tendem a desaparecer.

Falei isso tudo para você pensar bem antes de tomar uma decisão estratégica: a decisão de trabalhar no serviço público.

E, ao tomar esta decisão, você não deve esperar por resultados no curtíssimo prazo.

Pelo volume de assuntos que devem ser estudados (conhecimentos que você provavelmente não utiliza no seu dia-a-dia), os resultados do seu esforço geralmente só chegam após um período mínimo de 1 ou 2 anos de estudo.

Afinal, o prazo entre o edital e a data da prova é insuficiente para cumprir todo o programa.

É neste momento que não posso deixar você esquecer da máxima: "sucesso só vem antes do trabalho no dicionário".

Desta forma, se você fizer concursos públicos sem que tenha decorrido este prazo mínimo de maturação, esperando por resultados mágicos no curtíssimo prazo, a conseqüência será certamente a frustração. Provavelmente, você vai parar de estudar e voltar aos seus planos anteriores (tentar buscar ou manter um emprego comum, etc.).

Fazer provas antes de cumprir todo o programa dos concursos pode servir como um treino. Mas você deverá ter consciência de está apenas no meio do caminho, ou seja, de que não pode desistir se alcançar um desempenho ruim (e, obviamente, menos ainda se alcançar um desempenho bom!).

Lembro outra máxima que o concursando deverá guardar:

"Não se faz concurso para passar. Faz-se concurso até passar",

ou seja, NÃO DESISTA.

1.2 Encaixar o estudo na sua Rotina Diária

Após tomar a decisão de trabalhar no setor público, você deve arrumar tempo para estudar e para fazer cursos preparatórios.

Considerando que você trabalha, tem família, filhos e outros compromissos sociais, talvez este passo seja o mais difícil de todos.

Cada um deve examinar a sua rotina, buscando aproveitar todo o tempo disponível.

Para arrumar tempo para estudar, você certamente terá de deixar de fazer alguma coisa que gosta. É o preço ou o sacrifício que você deverá ter que pagar. Afinal, na vida real não existe sucesso antes do trabalho, lembra? Assim, o jogo de futebol que você estava acostumado a assistir todo domingo, o programa favorito de TV, o churrasco com os amigos, os jantares, as baladas, os cruzeiros marítimos, entre outras atividades, certamente, terão que ser adiados.

Minhas sugestões são as seguintes:

1. Para qualquer lugar que vá, sempre leve algum material de Estudo. É possível arrumar tempo para estudar no Transporte Público, no Consultório Médico, ou ainda na Fila de Espera de alguma coisa.
2. Use todo o tempo que puder, sem deixar de se preocupar com a Família e com a Saúde. Estes são os únicos limites que você deverá respeitar.
3. Organize sua agenda, listando diariamente o que você tem que fazer, de forma a otimizar o uso de seu tempo.
4. Arrume um local adequado e tranqüilo para você estudar a maior parte do tempo. Pode ser um escritório, uma biblioteca, etc.

1.3. Selecionar quais os cargos ou empregos para os quais deseja se candidatar

São vários os critérios que você pode usar para selecionar um cargo ou emprego público que deseja se candidatar: salário, localização, afinidade, oportunidades de crescimento profissional, regime de trabalho, etc.

Minha sugestão é focar nos cargos cujos concursos acontecem em intervalos de tempo regulares e razoáveis. Assim, caso você não seja aprovado em um exame, terá em breve uma outra oportunidade.

Outra sugestão é buscar cargos com programas semelhantes. Por exemplo, os da carreira fiscal. Assim, os conhecimentos acumulados para um concurso poderão ser utilizados em outro.

Por fim, sugiro selecionar concursos que não tenham uma elevada relação candidato/vaga. Ainda que as provas possam ser mais fáceis, num concurso extremamente concorrido, um eventual "erro" em uma prova lhe custará muito caro (vários candidatos te ultrapassarão na classificação final).

1.4 Programas e Escolha do Material de Estudo

Uma vez selecionados os cargos para os quais você deseja concorrer, deverá examinar os programas dos últimos concursos e selecionar as matérias básicas que se repetem.

As matérias básicas deverão ser o objeto principal dos seus Estudos, até a publicação do Edital do Concurso.

Quando da publicação do edital, sempre surgem "surpresas", ou seja, matérias que você não esperava que iriam ser exigidas.

Logo, o exíguo tempo que entre o edital e a prova deverá ser dedicados a estas novas disciplinas e à revisão do que foi estudado anteriormente.

E por onde você vai estudar?

A minha sugestão é a seguinte: estudar por bons livros.

Quem passa em concurso concorrido, em geral, estudou por livros. Além de serem mais bem elaborados do que as apostilas (afinal, não são feitos a "toque de caixa"), eles constituem um diferencial em relação aos demais candidatos. Algumas bancas de concursos adotam, até mesmo, algumas obras como paradigma para elaboração de suas questões, extraindo "trechos literais" para incluir como itens de questões. Certamente, as bancas nem olham as apostilas.

Em breve, divulgaremos algumas sugestões bibliográficas.

Mas e as apostilas servem para alguma coisa?

As apostilas servem para você, que nunca teve contato com o assunto, iniciar os seus estudos. Servem também para matérias de importância secundária para um determinado concurso (não são aquelas que se repetem a cada exame). Por fim, são úteis quando não foi, ainda, editado nenhum livro acerca do tópico/assunto exigido no edital.

Na Internet você poderá achar muita coisa interessante (artigos, apostilas, livros, etc.) e muita "porcaria" também. Selecione, preferencialmente, materiais oriundos de Sites Governamentais (.gov.br), ou de empresas e organizações de renome.

Visite, frequentemente, estes sites para acompanhar as notícias, alterações da legislação e, também, para sentir, na prática, aquilo que você está estudando.

1.5 Cursos Preparatórios

Devo ou não devo fazer cursos preparatórios? - é a dúvida comum entre os concursandos.

Vai ter gente que vai te dizer que sim: os donos dos cursinhos preparatórios.

A minha sugestão é que você faça cada disciplina uma única vez. Somente refaça o curso, se tiver dificuldade relevante naquele assunto específico. Após este curso inicial, você poderá sozinho aperfeiçoar seus conhecimentos, desde que, obviamente, disponha de um bom material de apoio.

Revisões, Simulados e Cursos de Exercícios podem ser úteis, mas "use-os com moderação".

Não ocupe todo seu tempo disponível com os cursos preparatórios. Equilibre o tempo de estudo individual com o tempo dedicado às aulas expositivas.

No curso, participe de maneira ativa, não levando dúvidas para casa e resolvendo antecipadamente as questões propostas pelo Professor. As conversas com o Professor no intervalo de aula podem render também bons frutos.

1.6 Método de Estudo

Tudo isso que falei pode não servir para nada, se você não tiver um método de estudo adequado.

O processo de aprendizado envolve a entrada de informações, seu processamento e assimilação, e a expressão das novas idéias, por via escrita ou oral.

As informações são obtidas pela leitura, áudios, vídeos, aulas expositivas, conversas, etc.

A leitura exige uma postura ativa do estudante. Ele deve se questionar, antecipadamente, do que o texto trata, o que sabe já sobre o assunto e o que espera saber. Fazer perguntas antecipadamente pode tornar a leitura muito mais produtiva.

Nem sempre é recomendável ler o artigo, livro ou texto de forma linear, ou seja, iniciando no capítulo 1 e terminando no último capítulo. O estudante pode selecionar o assunto no qual está mais interessado naquele momento para ter maior produtividade na leitura.

Nunca leia uma obra uma única vez.

É recomendável uma leitura preliminar, de caráter superficial, em que se observa a estrutura do texto e as idéias centrais nele contidas.

Após algum tempo, é recomendável uma leitura analítica, demorada, na qual você vai prestar atenção nos detalhes, nas peculiaridades do tema, no encadeamento das idéias do autor, nos argumentos utilizados para defender a tese.

A cada leitura do tema, pode ter certeza, você vai enxergá-lo de uma forma diferente.

Quando menciono que vale a pena repetir a leitura, tenho uma razão muito importante para isso: as relações de dependência entre os assuntos.
Para cada assunto que você pretenda estudar, faz-se necessário conhecimentos prévios específicos.
Nesse momento, você deve estar lembrando de algumas matérias na faculdade que eram pré-requisitos para outras. Você só podia cursar uma disciplina B se tivesse concluído a disciplina A. A lógica de tudo isso era a seguinte: para que você tivesse um bom rendimento na disciplina B, você precisava ter, anteriormente, estudado a disciplina A.
E isso não vale só para disciplina. Qualquer tópico do conhecimento é dependente de outro tópico.
Vou exemplificar. Lembro-me de quando, no colegial, estudava o processo de digestão (Biologia). O livro e o professor mencionavam que, neste processo, as proteínas eram "quebradas" em aminoácidos, os carboidratos em açucares e assim por diante.
De início, confesso que não entendi, ou melhor, só "decorei" e sabia repetir as afirmações de maneira tão inteligente como um papagaio.
Mas, quando estudei bioquímica e, consequentemente, a formação destas enormes moléculas, passei a ver o assunto com incrível facilidade, o que demonstra que para entender biologia, faz-se necessário conhecer um pouco de química, ou, mais especificamente, de bioquímica.
Outro exemplo é a dependência da Física com a Matemática. Naquela época, muita gente, que achava que tinha dificuldade em aprender Física, tinha, de fato, um conhecimento deficiente de Matemática.
O Estudante preguiçoso certamente não se preocupa com as "relações de dependência". No máximo, vai repetir as idéias sem compreendê-las.
Assim, recomendo que, ao fazer uma leitura analítica de um texto, procure identificar os "pré-requisitos". Se for o caso, interrompa a leitura, consulte outras fontes (dicionários, sites na internet, outros livros, etc.). Cumpra estes "pré-requisitos". Tudo será mais fácil.

Os áudios e vídeos são recursos muito interessantes de serem utilizados pelo aluno. Eles ajudam a economizar o tempo de estudo e a ter a visão geral que você inicialmente deseja ter.

Elaborar esquemas, quadros sinóticos e fazer deduções, analogias, associações com o conhecimento já existente são tarefas extremamente importantes no processo de aprendizado.

Lembre-se que, quanto maior o conhecimento que você tiver, mais associações poderá fazer.

Ensinar (ou tentar ensinar) os colegas ajuda no aprendizado também. É uma atividade que exige que você organize as idéias que assimilou.

Além disso, podem surgir outras dúvidas que te ajudarão a raciocinar sobre o tema e o estimularão a estudar ainda mais aquele assunto.

Por fim, estude sempre além do necessário. Observando as provas anteriores, a gente tem a impressão de que o que já estudamos é suficiente. Entretanto, a "concorrência" está cada vez mais acirrada, o que pode levar a banca a exigir um conhecimento mais aprofundado. Lembre-se que o edital não especifica o nível de profundidade do concurso, mas, somente, os temas a serem abordados.

Ser aprovado exige um diferencial.

Conforme lecionou o Dr. Lair Ribeiro em um de seus Livros (O Sucesso não ocorre por acaso), a diferença é que faz a diferença.

Boa Sorte!

Princípios Orçamentários

2009-02-04T04:53:00.000-08:00

Princípios Orçamentários:

Conceito:

Segundo o Prof. Francisco José Carrera Raya (Manual de Derecho Financiero, volumen III, Madrid, Editorial Tecnos, 1995), os "principios presupuestarios" constituem um "conjunto de regras jurídicas que devem inspirar a elaboração, aprovação, execução e controle do orçamento".

A concepção moderna dos chamados "princípios orçamentários" compreende regras flexíveis, ou seja, que admitem exceções.

Em concursos públicos, muito provavelmente, será exigido do candidato o conhecimento das exceções.

1. PRINCÍPIO DA UNIDADE: O orçamento deve constar de uma peça única

·Fundamento legal: Art. 2°, Lei n° 4.320/64

·Observação: Cada esfera de governo deve possuir apenas 1 orçamento. O princípio da unidade não significa que deve existir apenas um orçamento aplicável para todos os entes federados.

·Unidade orçamentária x Unidade de Caixa[1]

Exceções: Entidades Paraestatais dotadas de Autonomia Financeira (ex. Empresas estatais - apenas os seus investimentos devem constar da Lei Orçamentária Anual. O Plano de Dispêndios Globais (PDG), ato infralegal, constitui o orçamento das empresas estatais abrangendo também as despesas de custeio).

Questão: A existência do orçamento fiscal, da seguridade social e o de investimentos das estatais viola o princípio da unidade?

2. PRINCÍPIO DA TOTALIDADE ORÇAMENTÁRIA: Admite a coexistência de diversos orçamentos, os quais, entretanto, deverão receber consolidação para que o governo tenha uma visão geral do conjunto das finanças públicas.

O autor James Giacomonni sustenta que a CF/88 estabelece que a LOA respeita o princípio da totalidade orçamentária, pois os três orçamentos (Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais) são elaborados de forma independente sofrendo, contudo, consolidação que possibilita o conhecimento do desempenho global das finanças públicas.

3. PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE: O orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.

· Art. 2°, Lei n° 4.320/64
· Art. 3° e 4°, da Lei n° 4.320/64
· Art. 165, §5°, CF/88

Exceções: Vide as exceções do Princípio da Unidade. Por exemplo, as receitas e despesas operacionais das estatais não estão contidas no Orçamento de Investimentos das Estatais, que compõe a LOA.

4. PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO: (corolário do princípio da universalidade): Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sendo vedada qualquer dedução.

· Art. 6°, da Lei n° 4.320/64

Existem despesas que, ao serem realizadas, geram receitas ao Ente Público.
Por outro lado, existem receitas que, ao serem arrecadadas, geram despesas.
O princípio do orçamento bruto veda que as despesas ou receitas sejam incluídas no orçamento, nos seus montantes líquidos.

Exemplo: No exemplo abaixo, não poderá ser incluída, no orçamento, somente a Despesa Pessoal Líquida (R$ 700.000,00), mas deverão ser previstas as receitas de IRRF e a da Contribuição Social e autorizada a Despesa de Pessoal Bruta (R$ 1.000.000,00).

Realização da Despesa de Pessoal
Valor (R$)
Despesa de Pessoal Bruta
(+) R$ 1.000.000,00
Receita de IRRF
(-) R$ 200.000,00
Receita de Contribuições Sociais
(-) R$ 100.000,00
Despesa de Pessoal Líquida
(=) R$ 700.000,00

5. PRINCÍPIO DA ANUALIDADE (OU PERIODICIDADE): O orçamento autoriza a realização das despesas por um período (exercício financeiro). Os créditos orçamentários tem vigência durante o período fixado.

No Brasil, o exercício financeiro coincidirá com o Ano Civil (art. 34, Lei n° 4.320/64).

A não coincidência do exercício financeiro com o ano civil não implica em violação o princípio da anualidade. Existem Estados em que o orçamento tem vigência iniciando-se em 01.Ago.X1 e terminando em 31.07.X2, sem que se possa falar em violação ao princípio da anualidade.

A existência do PPA também não viola o princípio da anualidade. O PPA, segundo JAMES GIACOMONNI, não tem caráter autorizativo, mas informativo.

6. PRINCÍPIO DA NÃO AFETAÇÃO OU NÃO VINCULAÇÃO

· Art. 167, IV, CF/88 - veda a vinculação de impostos à órgão, fundo ou despesa.

Art. 167 - São vedados:

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;

Exceções:
a) Repartição dos impostos cf. arts. 158/159, CF/88;
b) Destinação de recursos para a Saúde;
c) Destinação de recursos para o desenvolvimento do ensino;
d) Destinação de recursos para a atividade de administração tributária;
e) Prestação de garantias às operações de crédito ARO;
f) Art. 167, §4°, CF/88 - garantia, contragarantia à União e pagamento de débitos para com esta.

No tocante a este Princípio, convém esclarecer que os impostos são tributos destinados a cobertura dos Serviços Públicos Gerais "Uti universi".

FUNDOS: FORMAS DE VINCULAÇÃO

Art. 71, Lei n° 4.320/64: Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços.

Art. 167, IX, CF/88 - Vedação à instituição de fundos de qualquer natureza sem autorização legislativa.

7. PRINCÍPIO DA DISCRIMINAÇÃO OU ESPECIFICAÇÃO: discriminação ou detalhamento das receitas e despesas no orçamento.

Art. 5°, Lei n° 4.320/64: Vedação às dotações globais destinadas a atender indiferentemente as despesas de pessoal, materiais e serviços de terceiros, etc.

As entidades públicas podem realizar detalhamentos ainda maiores que os da Lei.

8. PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE

· Art. 165, § 8°, CF/88 e art. 7°, da Lei n° 4.320/64.

Regra: Matérias Exclusivas da LOA: Fixação da Despesa + Previsão da Receita

Exceções:
a) autorização para a abertura de créditos suplementares;
b) autorização para a realização de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita orçamentária.

Finalidade: Evitar as chamadas "caudas orçamentárias", comuns na época da 1a. República.

9. PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO: Receita Prevista = Despesa Fixada

CF/88 - Preocupação com o déficit corrente

Art. 167, III, CF/88 (REGRA DE OURO): Veda a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital.

Exceção: operações de crédito autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

Finalidade: Evitar que as operações de crédito (receitas de capital) sejam usadas para financiar despesas correntes (custeio, despesas com manutenção das atividades, etc.).

Receitas Correntes + Receitas de Capital = Despesas Correntes + Despesas de Capital.

10. PRINCÍPIO DA CLAREZA: O orçamento deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível para todas as pessoas que necessitam, de alguma forma, manipulá-lo.

11. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE: Publicidade Formal: Publicação no Diário Oficial

12. PRINCÍPIO DA EXATIDÃO: Preocupação com a realidade. Incide sobre os setores encarregados da estimativa de receitas e dos setores que solicitam recursos para a execução das suas atividades/projetos.

13. PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO: O orçamento deve expressar as realizações e objetivos da forma programada.

[1] O princípio da unidade de caixa estabelece que todas as receitas devem ser recolhidas em uma única conta. Vide art. 56, da Lei n° 4.320/64 (veda a fragmentação no recolhimento das receitas) e art. 43, §1°, da Lei Complementar n° 101/2000 (estabelece, entretanto, que as disponibilidades de caixa relativas à Seguridade Social deverão ser apartadas das demais disponibilidades do ente público).

Princípios Licitatórios - I

2009-02-03T14:22:00.000-08:00

A licitação é um procedimento administrativo prévio às contratações da Administração Pública, tendo por finalidade à obtenção da proposta mais vantajosa, assegurada, em todo caso, a isonomia de tratamento aos interessados.

Aqui, dois pontos devem ser destacados. Primeiro, a licitação é definida como procedimento porque consiste numa seqüência de atos administrativos voltados para a consecução de algum fim previsto no Direito, no caso, a contratação da melhor proposta para a administração.

Segundo, como regra, esse procedimento é obrigatório, consoante prega o art. 37, XXI, da Constituição Federal. Em momento oportuno, trataremos das exceções, isto é, das hipóteses de contratação direta sem licitação (dispensa ou inexigibilidade), somente admitidas em situações expressamente previstas em lei.

Passemos ao cerne de nosso encontro. A licitação não pode (deve) ser realizada de qualquer forma, pois se sujeita a conjunto significativo de princípios e normas jurídicos, com o propósito de evitar desvios, favorecimentos e, com isso, permitir que os recursos públicos sejam adequadamente empregados.

Pelo menos, é o que se presume, conforme esclarece MARÇAL JUSTEN FILHO (in Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 11a. ed., São Paulo, Dialética, 2005, pp. 43-44):

"Existe uma espécie de 'presunção' jurídica. Presume-se que a observância das formalidades inerentes à licitação acarretará a mais adequada e satisfatória realização dos fins buscados pelo Direito".

Nessa busca pela regular aplicação de dinheiros públicos, merecem destaque os chamados princípios da licitação. Funcionam como vetores de orientação na interpretação das diversas normas que regulam a matéria, e, ainda, possuem função colmatadora das lacunas, sempre freqüentes no dia-a-dia dos aplicadores do direito (gestores públicos, licitantes, empresários, membros dos órgãos de controle, etc.).

Melhor dizendo, na dúvida, recorra aos princípios!

A propósito, recortamos o sempre balizado ensinamento de CARLOS ARI SUNDFELD (in Licitação e Contrato Administrativo, São Paulo, Malheiros, 1999, p. 19), que assim dispõe:

"Na aplicação do Direito, os princípios cumprem duas funções: determinam a adequada interpretação das normas e permitem a colmatação de suas lacunas. Quanto à primeira, pode-se dizer que:
a) é incorreta a interpretação da regra, quando dela deriva contradição, explícita ou velada, com os princípios;
b) quando a regra admite logicamente mais de uma interpretação, prevalece a que
melhor se afinar com os princípios;
c) quando a regra tiver sido redigida de modo tal que resulte interpretação mais extensa ou mais restritiva que o princípio, justifica-se a interpretação extensiva ou restritiva, para calibrar o alcance da regra com o princípio".

Outro ponto de relevo é classificação doutrinária dos princípios da licitação em explícitos e implícitos (reconhecidos). Os primeiros são aqueles expressamente contidos no rol não exaustivo (fechado) do art. 3° da Lei n° 8.666/93:

"A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos".

Os segundos são os chamados princípios implícitos, que são inferidos do próprio ordenamento jurídico, sem previsão expressa na Lei n° 8.666/93. A título de exemplificação, podemos citar: razoabilidade; padronização; celeridade (aplicável à modalidade pregão); instrumentalidade das formas e da economicidade.

Em razão da relevância do assunto, preferimos dividir nosso tema em dois tópicos. Nesta oportunidade, estudaremos os princípios explícitos e, na próxima semana, abordaremos os demais princípios aplicáveis ao instituto da licitação.

I – Princípio da legalidade

O princípio da legalidade é um fundamental no Estado de Direito. Encontramos sua previsão no art. 5°, inciso II, e no art. 37, caput, da CF/88. Pode ser sintetizado pelo seguinte comando: enquanto o particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, ao administrador público só é dado fazer aquilo que a lei permite.

Aplicado ao instituto da licitação, o princípio informa que ao administrador só cabe expedir atos administrativos fundados na lei ou no instrumento convocatório, restando pequena margem de discricionariedade, exercida, especialmente, na elaboração do Edital ou da Carta-Convite. Portanto, a natureza dos atos praticados ao longo do procedimento de licitação é, majoritariamente, vinculada.

II – Princípio da Impessoalidade

O princípio da impessoalidade também é um princípio geral da administração pública, expressamente previsto no art. 37, caput, da CF/88. Traduz a idéia de imparcialidade, e, aplicado ao instituto da licitação, inibe o subjetivismo do julgador, que não pode ajudar ou prejudicar qualquer interessado fundado em seu interesse pessoal. Cuida-se de um princípio intimamente ligado à isonomia e ao julgamento objetivo, como teremos a oportunidade perceber mais a frente.

III – Princípio da Moralidade e da Probidade Administrativa

Na visão de CARLOS ARI SUNDFELD (op. cit., p. 20), os princípios da moralidade e da probidade administrativa "obrigam licitador e licitantes a observarem pautas de conduta honesta e civilizada, interditando conluios para afastar disputas, acordos para aumentos de preços, decisões desleais, etc." A exemplo da legalidade e da impessoalidade, não são princípios específicos do instituto da licitação, sendo aplicáveis à Administração Pública em geral (art. 37, caput e § 4°, CF/88).

IV – Princípio da Publicidade

Segundo o princípio da publicidade, os atos da licitação devem ser públicos e acessíveis a todo e qualquer cidadão. Trata-se de um pressuposto para a fiscalização dos atos praticados no bojo da licitação, permitindo, assim, o exercício do controle pelos órgãos públicos competentes e pela sociedade em geral, denominado, neste último caso, de "controle social".

Vale recordar que o conceito de publicidade não se resume às publicações na Imprensa Oficial e nos Jornais de Grande Circulação, conforme previsão na Lei n° 8.666/93 (art. 5°, caput; art. 15, § 2°, art. 21, caput; art. 26, caput; art. 61, parágrafo único; art. 109, § 1°). Além disso, a publicidade engloba a possibilidade de qualquer cidadão obter da Administração Pública acesso à informação pertinente aos procedimentos de licitação.

Muita cautela, conquanto a publicação corresponda necessariamente ao efeito de dar publicidade, elas não se confundem. Por exemplo, na modalidade convite, dispensa-se a publicação do instrumento convocatório, mas não a publicidade nos quadros de aviso do órgão público.

Vale ressalvar que, segundo determinação legal, o conteúdo das propostas será sigiloso até a sessão pública de sua abertura. Sobre esse tópico, o art. 94, da Lei n° 8.666/93 define como crime a seguinte conduta: "devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo".

V – Princípio da igualdade

O princípio da igualdade também não é específico da licitação e guarda assento na Constituição Federal (art. 5°, CF/88). Aplicado à licitação, o princípio veda a discriminação, a diferenciação ou o favorecimento de licitantes em razão de caracteres irrelevantes para o cumprimento do objeto licitado.

Não se trata da "igualdade formal", pois a lei admite algumas formas de discriminação entre licitantes. Afinal, a fase de habilitação dos interessados não deixa de ser uma forma de diferenciá-los, eis que são julgadas apenas as propostas daqueles que preencham os requisitos de qualificação jurídica, técnica, fiscal e financeira contidos no instrumento convocatório.

Outras vezes, a lei esclarece alguns critérios que não podem ser usados como formas de distinção entre os licitantes: naturalidade, sede ou domicílio, conforme se depreende do art. 3°, § 1°, I, da Lei:

"Art. 3° (...)
§ 1° É vedado aos agentes públicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto do contrato".

VI – Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório

Conforme mencionamos anteriormente, a licitação é um procedimento essencialmente vinculado, restando pequena margem de liberdade ao administrador concentrada na elaboração do instrumento convocatório (Edital e Carta-convite).

Uma vez elaborado este instrumento, a administração encontra-se plenamente vinculada aos seus termos, não podendo deles se afastar. Este princípio inibe a criação de novas regras ou critérios, após a expedição do Edital ou da Carta-convite, de maneira a surpreender os licitantes.

Em suma, "a administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha estritamente vinculada" (art. 41, caput, Lei n° 8.666/93). Em razão disso, fala-se que o Edital é a "lei interna" da licitação.

VII – Princípio do Julgamento Objetivo

O princípio do julgamento objetivo guarda correlação com os princípios da impessoalidade e da vinculação ao instrumento convocatório. Determina que a Administração se balize em critérios objetivos previamente definidos no instrumento convocatório. Segundo este princípio, deve ser mínima a margem de apreciação subjetiva na condução dos procedimentos da licitação.

O art. 44, da Lei n° 8.666/93 expressa claramente esta idéia:

"No julgamento das propostas, a Comissão levará em consideração os critérios objetivos definidos no edital ou no convite, os quais não devem contrariar as normas e princípios estabelecidos por esta lei".

Uma conseqüência importante deste princípio é a definição de um tipo padrão de licitação - o de menor preço, conforme prevê o art. 46, caput, da Lei n° 8.666/93. Os demais (melhor técnica e técnica e preço), por importarem em maior grau de subjetividade, somente podem ser aplicados nas exceções contidas na Lei.