sábado, 28 de fevereiro de 2009

Tribunais de Contas - Parte III

Hoje, tratamos da organização e da composição do Tribunal de Contas da União.
No próximo tópico, falaremos um pouquinho sobre os Tribunais de Contas dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

5. Tribunal de Contas da União: Composição e Organização

O Tribunal de Contas é órgão de deliberação colegiada, composto de Ministros (no âmbito federal) e de Conselheiros (no âmbito estadual e municipal). A organização interna varia de acordo com o Tribunal a quem compete a elaboração do seu Regimento Interno, diploma no qual fica definida sua organização interna.

No âmbito federal, o TCU conta com três colegiados, um Plenário e duas Câmaras.

5.1 Ministros

5.1.1 Requisitos

O TCU é composto por 9 Ministros dentre os brasileiros que satisfaçam as condições previstas no art. 73, §1°, da CF/88:

a) mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
b) idoneidade moral e reputação ilibada;
c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
d) mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

Tais dispositivos, extensíveis aos Conselheiros dos Tribunais de Contas dos Estados e dos Municípios, fazem uso de conceitos jurídicos indeterminados, tais como, idoneidade moral, reputação ilibada e notórios conhecimentos, o que gera dificuldades na avaliação do sentido e alcance desta norma constitucional.

A deliberação mais recente do STF, por exemplo, afirma que o "notório saber" importa em um juízo de discricionariedade de quem for responsável pela sua escolha:


“Tribunal de Contas Estadual. Conselheiros. Nomeação. Qualificação profissional formal. Notório saber. A qualificação profissional formal não é requisito à nomeação de Conselheiro de Tribunal de Contas Estadual. O requisito notório saber é pressuposto subjetivo a ser analisado pelo Governador do Estado, a seu juízo discricionário.” (AO 476, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 05/11/99)

Deliberação anterior do STF entendia que "notório saber" não é juízo plenamente discricionário, exigindo-se um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o ofício a ser desempenhado. A deliberação também admitiu a possibilidade de impugnação judicial das nomeações de membros de Tribunais de Contas que não atendam aos requisitos previstos na Constituição Federal.


"Tribunal De Contas. Nomeação de seus membros em Estado recém-criado. Natureza do ato administrativo. Parâmetros a serem observados. Ação Popular desconstitutiva do Ato. Tribunal de Contas do Estado de Tocantins. Provimento dos Cargos de Conselheiros. A nomeação dos membros do Tribunal de Contas do Estado recém-criado não é ato discricionário, mas vinculado a determinados critérios, não só estabelecidos pelo art. 235, III, das disposições gerais, mas também, naquilo que couber, pelo art. 73, par. 1., da CF. NOTORIO SABER - Incisos III, art. 235 e III, par. 1., art. 73, CF. Necessidade de um mínimo de pertinência entre as qualidades intelectuais dos nomeados e o oficio a desempenhar. Precedente histórico: parecer de Barbalho e a decisão do Senado. AÇÃO POPULAR. A não observância dos requisitos que vinculam a nomeação, enseja a qualquer do povo sujeitá-la a correção judicial, com a finalidade de desconstituir o ato lesivo a moralidade administrativa. Recurso extraordinário conhecido e provido para julgar procedente a ação. (STF, 2a. Turma, RE 167137 / TO - TOCANTINS, Min. PAULO BROSSARD, DJ 25-11-1994)

Admitindo, também, a possibilidade de controle judicial da nomeação dos Tribunais de Contas, o Tribunal Regional Federal da 1a. Região, assim se manifestou:


Agravo de Instrumento. Nomeação de Ministro do Tribunal de Contas da União. Controle Judicial. Legitimidade.
1. Competência do Poder Judiciário para controlar o ato de nomeação de ministro do Tribunal de Contas da União, no tocante aos requisitos previstos no artigo 73, § 1º, incisos I a IV, da Carta Magna Federal.
2. Agravo de instrumento a que se nega provimento.
(TRF 1a. Região, Agravo de Instrumento nº 2003.01.00.029237-2/DF, Rel. Des. Fed. DANIEL PAES RIBEIRO).

5.1.2 Modo de Escolha

O art. 73, §2°, da CF/88 dispõe que a escolha dos Ministros do TCU será feita:

a) um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;

b) dois terços pelo Congresso Nacional.

Tal modelo de escolha dos Ministros, parte pelo Congresso Nacional e parte pelo Presidente da República, é novidade na Constituição de 1988.

Na Constituição de 1891, o art. 89 prescrevia que "os mesmos deste Tribunal serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado, e somente perderão os seus lugares por sentença".

Na Constituição de 1934, o art. 100 prescrevia que "Os Ministros do Tribunal de Contas serão nomeados pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, e terão as mesmas garantias dos Ministros da Corte Suprema".

Na Constituição de 1937, o art. 114 prescrevia que "Para acompanhar, diretamente ou por delegações organizadas de acordo com a lei, a execução orçamentária, julgar as contas dos responsáveis por dinheiro ou bens públicos e da legalidade dos contratos celebrados pela União, é instituído um Tribunal de Contas, cujos membros serão nomeados pelo Presidente da República, com a aprovação do Conselho Federal".

Na Constituição de 1946, o art. 76, §1° dispunha que "Os ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, e terão os mesmos direitos, garantias, prerrogativas e vencimentos dos juízes do Tribunal Federal de Recursos".

Na Constituição de 1967, o art. 72, §3° dispunha que "Os seus Ministros serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, dentre os brasileiros, maiores de trinta e cinco anos, de idoneidade moral e notórios conhecimentos jurídicos, econômicos, financeiros ou de administração pública, e terão as mesmas garantias, prerrogativas, vencimentos e impedimentos dos Ministros do Tribunal Federal de Recursos". A Emenda Constitucional n° 01/1969 manteve a redação deste dispositivo.

A escolha pelo Congresso Nacional encontra-se regulamentada pelo Decreto Legislativo n° 06/1993[1].

Segundo o art. 2°, caput, deste diploma, as vagas abertas serão preenchidas mediante iniciativa, alternadamente, da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal e da Comissão de Finanças e Tributação (CFC) da Câmara dos Deputados. Além disso, o candidato escolhido por uma das Casas Legislativas, será submetido à aprovação da outra Casa (art. 4°).

Ainda acerca da escolha dos membros dos Tribunais de Contas, convém ressaltar que o STF entendeu que a ordem de preenchimento das vagas deve obedecer ao critério de origem, vinculando-se cada uma delas à categoria a que pertencem, com vistas a manutenção da proporção constitucionalmente prevista:


“Tribunal de Contas da União. Composição. Vinculação de vagas. Inteligência e aplicação do artigo 73, § 2°, incisos I e II da Constituição Federal. Deferimento cautelar. O Tribunal de Contas da União é composto por 9 Ministros, sendo dois terços escolhidos pelo Congresso Nacional e um terço pelo Presidente da República (CF, artigo 73, § 2°, incisos I e II). O preenchimento de suas vagas obedece ao critério de origem de cada um dos Ministros, vinculando-se cada uma delas à respectiva categoria a que pertencem. A Constituição Federal ao estabelecer indicação mista para a composição do Tribunal de Contas da União não autoriza adoção de regra distinta da que instituiu. Inteligência e aplicação do artigo 73, § 2°, incisos I e II da Carta Federal. Composição e escolha: inexistência de diferença conceitual entre os vocábulos, que traduzem, no contexto, o mesmo significado jurídico. Suspensão da vigência do inciso III do artigo 105 da Lei n° 8.443, de 16 de julho de 1992, e do inciso III do artigo 280 do RITCU.” (ADI 2.117-MC, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 07/11/03)

5.1.3 Garantias, Prerrogativas, Impedimentos e Vencimentos

Os membros dos Tribunais de Contas estão sujeitos às mesmas "garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes, quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40".

5.2 Auditores

Os Auditores têm por função principal substituir os Ministros ou Conselheiros dos Tribunais de Contas nas suas férias, faltas, vacância e impedimentos. É o que se depreende do art. 73, §4°, da CF/88, "O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal".

Na esfera federal, o provimento dos cargos de auditor (em número de três) é feito por meio de Concurso Público de Provas e Títulos, dentre os candidatos que satisfaçam os requisitos exigidos para o cargo de Ministro do Tribunal de Contas da União, conforme art. 77, da Lei n° 8.443/92 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União)[2].

O provimento do cargo de Auditor por concurso público não está explícito na CF/88. Entendendo que a realização de concurso público é obrigatória, posição a qual nos filiamos, Hélio Saul Mileski esclarece que:


"Essa disposição legal de exigência de concurso público para o provimento do cargo de Auditor, desde a promulgação da Constituição de 1988, tem sido muito debatida. Como no período sob a égide da Constituição de 1946, seguindo a sistemática constitucional adotada para os Ministros, os Auditores eram nomeados livremente pelo Chefe do Poder Executivo, entre os cidadãos que preenchessem os requisitos exigíveis, este hábito administrativo terminou incrustando-se, inclusive, no meio dos Tribunais de Contas, causando embaraços a um correto entendimento da norma constitucional de 1988.

O princípio normativo da Constituição, regulado genericamente, é o de que todos os cargos públicos são acessíveis a todos os brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, com a sua investidura dependendo de aprovação prévia em concurso público (art. 37, I e II). Quando a Constituição quis excepcionar a regra geral, o fez expressamente, como no caso dos Ministros do TCU, mas sem incluir o Auditor. Nessa circunstância, a toda evidência, o cargo de Auditor, embora as relevantes funções de substituição ao Ministro, está, obrigatoriamente, para o provimento de suas vagas, sujeito à realização prévia de concurso público.

Assim, adequada está a previsão contida na Lei Orgânica do TCU, não só quanto à exigência de concurso público para o cargo de Auditor, mas também no que diz respeito ao preenchimento das mesmas exigências fixadas para o cargo de Ministro, pois o mínimo que se pode exigir do substituto é que ele possua as mesmas condições e qualificações do substituído"
.

O Auditor está sujeito às vedações e impedimentos do membro titular, mesmo que não o esteja substituindo (art. 74 e 76, da Lei n° 8.443/92). Entretanto, "depois de empossado, só perderá o cargo por sentença judicial transitada em julgado" (art. 79, caput, da Lei n° 8.443/92).

No âmbito federal, o Auditor, enquanto não convocado para substituir Ministro, é Relator dos processos que lhe forem distribuídos, relatando-os com proposta de decisão, a ser votada pelos Ministros integrantes da Câmara ou do Plenário correspondente (art. 78, parágrafo único, da Lei n° 8.443/92).

5.3 Ministério Público junto aos Tribunais de Contas

Segundo Hélio Saul Mileski, a existência de um Ministério Público Especial junto aos tribunais de Contas é uma tradição constante de todas as cortes do mundo desde os seus primórdios, inclusive no Brasil.

A Constituição Federal de 1988, apesar de não inclui-lo entre os integrantes do Ministério Público da União, determinou, no seu art. 130, que são aplicáveis ao parquet especializado os direitos, vedações e forma de investidura do Ministério Público Comum.

Trata-se de uma realidade institucional distinta, não podendo o Ministério Público de Contas ser substituído pelo Ministério Público Comum, conforme deliberação do STF na ADI n° 2884:

"A questão pertinente ao Ministério Público Especial junto ao Tribunal de Contas Estadual: uma realidade institucional que não pode ser desconhecida. Conseqüente impossibilidade constitucional de o Ministério Público Especial ser substituído, nessa condição, pelo Ministério Público Comum do estado-membro. Ação Direta julgada parcialmente procedente." (ADI 2.884, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 20/05/05)

A propósito, recentemente, o Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP editou a Resolução n° 22/2007, na qual foram estabelecidos prazos para o fim das atividades do Ministério Público Estadual junto aos Tribunais de Contas. Veja o que dispõe o art. 1°, da Resolução CNMP n° 22/2007:

"Art. 1º - Os membros do Ministério Público Estadual que oficiam perante Tribunais de Contas, com atribuições próprias do Ministério Público de Contas, deverão retornar ao Ministério Público Estadual nos seguintes prazos, contados da publicação desta resolução:

§ 2º - No Estado onde não há Ministério Público de Contas criado por lei, o prazo para o retorno é de um ano e meio.

§ 3º - No Estado onde há Ministério Público de Contas criado por lei, sem, contudo, ter ocorrido o provimento dos respectivos cargos, o prazo para retorno é de um ano.

§ 4º - No Estado onde há Ministério Público de Contas com os respectivos cargos já providos, o prazo para retorno é de seis meses.

§ 5º - Os Procuradores-Gerais de Justiça dos Estados deverão comunicar aos Presidentes dos Tribunais de Contas a cessação das atividades dos membros do Ministério Público Estadual naquelas Cortes, nos termos desta resolução.

§ 6º - Nos Estados sem Ministério Público de Contas criado por lei, e naqueles onde foram criados mas não foram implementados com o provimento dos respectivos cargos, o Procurador-Geral de Justiça deverá comunicar esta resolução aos Presidentes dos Tribunais de Contas e demais autoridades competentes para a criação e/ou pelo provimento dos cargos do Ministério Público de Contas".

Outra deliberação interessante do STF ocorreu no julgamento da ADIMC n° 2378/GO. Neste decisum, a Egrégia Corte entendeu que o Ministério Público junto aos Tribunais de contas não dispõe de autonomia administrativa e financeira, nem iniciativa de lei de sua organização.

No âmbito federal, competem ao Ministério Público de Contas as atribuições contidas no art. 81, da Lei n° 8.443/92, verbis:


"Art. 81 - Competem ao procurador-geral junto ao Tribunal de Contas da União, em sua missão de guarda da lei e fiscal de sua execução, além de outras estabelecidas no regimento interno, as seguintes atribuições:
I - promover a defesa da ordem jurídica, requerendo, perante o Tribunal de Contas da União as medidas de interesse da justiça, da administração e do erário;
II - comparecer às sessões do Tribunal e dizer de direito, verbalmente ou por escrito, em todos os assuntos sujeitos à decisão do Tribunal, sendo obrigatória sua audiência nos processos de tomada ou prestação de contas e nos concernentes aos atos de admissão de pessoal e de concessão de aposentadorias, reformas e pensões;
III - promover junto à Advocacia-Geral da União ou, conforme o caso, perante os dirigentes das entidades jurisdicionadas do Tribunal de Contas da União, as medidas previstas no inciso II do art. 28 e no art. 61 desta lei, remetendo-lhes a documentação e instruções necessárias;
IV - interpor os recursos permitidos em lei".

5.4 Secretaria

O Tribunal de Contas da União também conta com o apoio técnico e administrativo de uma Secretaria (art. 85, da Lei n° 8.443/92), que poderá contar com unidades nas entidades da federação.

Conforme já mencionado anteriormente, o Tribunal tem o poder de organizar sua própria Secretaria, cabendo ao mesmo "propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração" (art. 1°, XV, da Lei n° 8.443/92).

[1] DECRETO LEGISLATIVO Nº 6, DE 1993
Regulamenta a escolha de Ministros do Tribunal de Contas da União pelo Congresso Nacional.
O CONGRESSO NACIONAL decreta:
Art. 1º A escolha dos Ministro do Tribunal de Contas da União, a que se refere ao art. 73, § 2º, inciso II da Constituição Federal, ocorrerá dentre os brasileiros que preencham os seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos em uma das seguintes àreas:
a) jurídica;
b) contábil;
c) econômica;
d) financeira; ou
e) de administração pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
Art. 2º As vagas abertas na composição do Tribunal de Contas da União, a que se refere o caput do art. 1º deste decreto legislativo, serão preenchidas, na ordem estabelecida no art. 105, inciso II da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, mediante iniciativa, alternadamente, da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal e da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados.
§ 1º No prazo de cinco dias úteis, contado da notícia de abertura de vaga na composição do Tribunal de Contas da União, dar-se-á a habilitação de candidato indicado pelas lideranças da Casa.
§ 2º A indicação será instruída com o curriculum vitae, do candidato e submetida à comissão competente após a leitura em plenário.
§ 3º A argüição pública do candidato será procedida somente perante a comissão iniciadora do processo, devendo ser feita em prazo não superior a três dias úteis, contado do recebimento da indicação.
§ 4º Será pública a sessão de argüição do candidato e secreto o voto, vedada a declaração ou justificação, exceto quanto ao aspecto legal.
Art. 3º A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal e a Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados submeterão à apreciação, do Plenário da respectiva Casa, projeto de decreto legislativo aprovando a escolha do Ministro do Tribunal de Contas da União.
§ 1º O parecer da comissão deverá conter relatório sobre o candidato e elementos informativos necessários ao esclarecimento do Plenário.
§ 2º O parecer, com o projeto de decreto legislativo, será apreciado pelo Plenário, em sessão pública e votado por escrutínio secreto.
Art. 4º O candidato escolhido por uma Casa será submetido à aprovação da outra, em sessão pública e mediante votação por escrutínio secreto.
Parágrafo único. Considera-se escolhido o candidato que lograr a aprovação de ambas as Casas o Congresso Nacional.
Art. 5º O nome do Ministro do Tribunal de Contas da União escolhido pelo Congresso Nacional, será comunicado, mediante mensagem ao Presidente da República para o fim do disposto no art. 84, inciso XV, da Constituição Federal.
Art. 6º A primeira escolha de Ministro do Tribunal de Contas da União, de competência do Congresso Nacional, dar-se-á por iniciativa da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal.
Art. 7º Este decreto legislativo entra em vigor na data de sua publicação.
Revogam-se as disposições em contrário.
Senado Federal, 22 de abril de 1993.
SENADOR HUMBERTO LUCENA
Presidente

[2] No tocante aos requisitos de notórios conhecimentos e de exercício de cargo que os exija, o art. 77, parágrafo único, da Lei n° 8.443/92, dispõe que, para o concurso público de Auditor do TCU: "A comprovação do efetivo exercício por mais de dez anos de cargo da carreira de controle externo do quadro de pessoal da secretaria do Tribunal constitui título computável para efeito do concurso a que se refere o caput deste artigo."

domingo, 22 de fevereiro de 2009

Tribunais de Contas - Parte II

Nesta seção, trataremos de dois temas polêmicos e pouco abordados pela doutrina: a autonomia financeira e administrativa dos Tribunais de Contas e a sua capacidade de figurar ativa e passivamente na relação jurídico-processual.

3. Autonomia administrativa e financeira


Convém esclarecer que a autonomia dos Tribunais de Contas não se resume à autonomia institucional ou funcional, qual seja, a autonomia de exercício de sua atividade-fim sem subordinação, ingerência ou dependência de outras autoridades, órgãos ou poderes.

A autonomia dos Tribunais de Contas abarca, também, a autonomia administrativa e a autonomia financeira, que constituem verdadeiros pressupostos da autonomia institucional.

Segundo José Maurício Conti[1], a autonomia administrativa:


"manifesta-se pela capacidade de que é dotado o ente de se auto-organizar, ou seja, de estabelecer os órgãos, os meios e as formas pelas quais se encarregará de cumprir as tarefas que lhe foram atribuídas pela Constituição. A autonomia administrativa confere poderes ao ente para estabelecer, segundo seus próprios desígnios, a sua organização interna, observadas apenas diretrizes genéricas previstas na legislação, com órgãos e os respectivos servidores".

A autonomia administrativa dos Tribunais de Contas encontra-se prevista no art. 73, da CF/88, que faz remissão, no que couber, à autonomia administrativa do Poder Judiciário, conforme art. 96, da CF/88, verbis:


"Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;
d) propor a criação de novas varas judiciárias;
e) prover, por concurso público de provas, ou de provas e títulos, obedecido o disposto no art. 169, parágrafo único, os cargos necessários à administração da Justiça, exceto os de confiança assim definidos em lei;
f) conceder licença, férias e outros afastamentos a seus membros e aos juízes e servidores que lhes forem imediatamente vinculados;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
III - aos Tribunais de Justiça julgar os juízes estaduais e do Distrito Federal e Territórios, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral".

Aplicando-se este dispositivo, no que couber, ao Tribunal de Contas da União, o art. 1°, da Lei Federal n° 8.443/92 (Lei Orgânica do TCU) dispõe que:


"Art. 1° Ao Tribunal de Contas da União, órgão de controle externo, compete, nos termos da Constituição Federal e na forma estabelecida nesta lei:
(...)
X - elaborar e alterar seu regimento interno;
XI - eleger seu Presidente e seu Vice-Presidente, e dar-lhes posse;
XII - conceder licença, férias e outros afastamentos aos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, dependendo de inspeção por junta médica a licença para tratamento de saúde por prazo superior a seis meses;
XIII - propor ao Congresso Nacional a fixação de vencimentos dos ministros, auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal;
XIV - organizar sua Secretaria, na forma estabelecida no regimento interno, e prover-lhe os cargos e empregos, observada a legislação pertinente;
XV - propor ao Congresso Nacional a criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções de quadro de pessoal de sua secretaria, bem como a fixação da respectiva remuneração;"
A autonomia financeira, grosso modo, pode ser definida como a disponibilidade de recursos financeiros e orçamentários, com vistas ao atendimento das suas necessidades, sem a dependência de terceiros.

A autonomia financeira de um órgão, entidade ou poder manifesta-se, no nosso entendimento, por meio dos seguintes aspectos:

a) existência de dotações orçamentárias próprias na lei orçamentária anual;
b) elaboração do orçamento, sem interferência de terceiros, dentro dos limites da lei de diretrizes orçamentárias;
c) execução orçamentária e financeira por meio de departamentos inseridos na sua estrutura administrativa;
d) recebimento de recursos financeiros do Tesouro, segundo parâmetros não discricionários previstos na legislação;
e) não sujeição às limitações de empenho e de movimentação financeira por outro órgão ou Poder.

No tocante ao Tribunal de Contas, a Constituição Federal não faz menção expressa à autonomia financeira tal como ocorre com o Poder Judiciário[2] (art. 99) e com o Ministério Público[3] (art. 127).

Outros dispositivos legais e constitucionais podem levar à conclusão de que o Tribunal de Contas não dispõe da mesma autonomia financeira atribuída aos demais Poderes e ao Ministério Público.
O art. 128, da CF/88, por exemplo, que trata da entrega dos recursos financeiros pelo Poder Executivo aos demais órgãos com autonomia financeira, não inclui expressamente o Tribunal de Contas, senão vejamos: "Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)".

A limitação de empenho e movimentação financeira prevista no art. 9°, da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) se refere aos Poderes e ao Ministério Público, sem fazer menção expressa ao Tribunal de Contas.

Apesar disso, no âmbito federal, o Tribunal de Contas da União dispõe de dotação orçamentária própria (órgão orçamentário 03000 e unidade orçamentária 03101), da mesma forma que o Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Ministério Público da União. Ademais, o art. 70, IV, da Lei n° 8.443/92 dispõe que:


"Art. 70 - Compete ao Presidente do Tribunal de Contas da União:
(...)
IV - diretamente ou por delegação, movimentar as dotações e os créditos orçamentários próprios e praticar os atos de administração financeira, orçamentária e patrimonial necessários ao funcionamento do Tribunal".

Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal também dispõe que o Tribunal de Contas deverá expedir um Relatório de Gestão Fiscal próprio, conforme art. 20, §2°, II c/c art. 54, II, da Lei Complementar n° 101/2000.

Em suma, conforme já mencionamos, a autonomia financeira é pressuposto da autonomia institucional, sendo esta explicitamente assegurada pela Constituição Federal ao Tribunal de Contas. A ausência de menção expressa à autonomia financeira do Tribunal de Contas nos textos legais e constitucionais pode ser justificada pelo entendimento equivocado de que este integra o Poder Legislativo.

4. Personalidade Judiciária ou Capacidade Processual

O Tribunal de Contas não possui personalidade jurídica própria, atributo exclusivo dos entes federados e de suas entidades da Administração Indireta.

Todo aquele que dispõe de Personalidade Jurídica pode figurar como parte. Nada obstante, o ordenamento jurídico reconhece capacidade processual (ou personalidade judiciária) a entes despersonalizados que tenham interesses ou prerrogativas próprias a defender.

Neste sentido, Hely Lopes Meirelles[4] leciona que:


"Na ordem privada podem impetrar segurança, além das pessoas e entes personificados, as universalidades reconhecidas por lei, como o espólio, a massa falida, o condomínio de apartamentos. Isto porque a personalidade jurídica é independente da personalidade judiciária, ou seja, a capacidade para ser parte em juízo; esta é um minus em relação àquela. Toda pessoa física ou jurídica tem, necessariamente, capacidade processual, mas para postular em juízo nem sempre é exigida personalidade jurídica; basta a personalidade judiciária, isto é, a possibilidade de ser parte para defesa de direitos próprios ou coletivos.

O essencial para a impetração é que o impetrante - pessoa física ou jurídica, órgão público ou universalidade legal - tenha prerrogativa ou direito próprio ou coletivo a defender e que esse direito se apresente líquido e certo ante o ato impugnado.

Quanto aos órgãos públicos, despersonalizados mas com prerrogativas próprias (Mesas de Câmaras Legislativas, Presidências de Tribunais, Chefias de Executivo e de Ministério Público, Presidências de Comissões Autônomas etc.), a jurisprudência é uniforme no reconhecimento de sua legitimidade ativa e passiva para mandado de segurança (e não para ações comuns) restrito à atuação funcional e em defesa de suas atribuições institucionais".

A capacidade processual passiva fica evidenciada no art. 102, inciso I, alínea d, da Constituição Federal que estabelece a competência do STF para julgamento de Mandado de Segurança contra ato do Tribunal de Contas da União.

Por sua vez, a capacidade processual ativa foi implicitamente reconhecida no julgamento do Mandado de Segurança n° 24.312-1/DF, impetrado pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ, em defesa de suas competências, contra a Decisão n° 101/2000 - Plenário, do Tribunal de Contas da União, a qual proclamou ser sua competência exclusiva a fiscalização da aplicação dos recursos recebidos a título de royalties do Petróleo, Xisto Betuminoso e Gás Natural, pelos Estados e Municípios.

Reforça nossa argumentação, a decisão do Supremo Tribunal Federal em questão de ordem suscitada em Mandado de Segurança n° 25.181, impetrado contra ato do TCU, que assentou a possibilidade do Consultor Jurídico do Tribunal sustentar oralmente, em nome deste, quando esteja em causa controvérsia acerca da competência do órgão.

[1] José Mauricio Conti (Cf. A Autonomia Financeira do Poder Judiciário, Tese de Livre-Docência, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2005, p. 65).

[2] Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira.
§ 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 2º - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete:
I - no âmbito da União, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovação dos respectivos tribunais;
II - no âmbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territórios, aos Presidentes dos Tribunais de Justiça, com a aprovação dos respectivos tribunais.
§ 3º Se os órgãos referidos no § 2º não encaminharem as respectivas propostas orçamentárias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 1º deste artigo.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

[3] Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 1º - São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
§ 3º - O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4º Se o Ministério Público não encaminhar a respectiva proposta orçamentária dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes orçamentárias, o Poder Executivo considerará, para fins de consolidação da proposta orçamentária anual, os valores aprovados na lei orçamentária vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do § 3º.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Se a proposta orçamentária de que trata este artigo for encaminhada em desacordo com os limites estipulados na forma do § 3º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 6º Durante a execução orçamentária do exercício, não poderá haver a realização de despesas ou a assunção de obrigações que extrapolem os limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, exceto se previamente autorizadas, mediante a abertura de créditos suplementares ou especiais. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

[4] Cf. Mandado de Segurança, 27a. ed., São Paulo, Malheiros, 2004, p. 23.

sábado, 14 de fevereiro de 2009

Tribunais de Contas - Parte I

Neste tópico, será abordado os principais aspectos polêmicos dos Tribunais de Contas do Brasil.
O Trabalho é composto por partes, a serem divulgadas oportunamente.

Na primeira parte, trataremos dos Sistemas de Controle Financeiro Externo e da Natureza Jurídica destas Cortes de Contas.

1. Introdução

O Sistema de Controle Financeiro Externo[1] adotado, predominantemente, na Europa Ocidental e nos países de sua influência tem como base os Tribunais ou Cortes de Contas.

Trata-se, grosso modo, de um modelo composto por um órgão colegiado, cujos membros possuem as garantias típicas da magistratura, que, além da sua função fiscalizadora, exerce também a função de julgar as contas públicas, podendo, em conseqüência, aplicar sanções aos responsáveis pela gestão dos recursos públicos.

Acerca dos modelos existentes na Europa, muito esclarecedora é a exposição do National Audit Office[2] (Auditoria Geral - órgão de controle externo do Reino Unido), cujo trecho transcrevemos abaixo:


"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia: as denominadas 'Cortes' com função judicial;
os órgãos colegiados sem função judicial;
os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral e
os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental.
Ademais, a Corte de Contas Austríaca (Rechnungshof) é um modelo distinto comandado por um Presidente e com funções de auditoria nos níveis local, regional e central de governo.

Seis EFS (na França, Bélgica, Portugal, Espanha, Itália e Grécia) podem ser, grosso modo, agrupadas como 'Cortes'. Na Grécia e em Portugal, por exemplo, a EFS é parte do Judiciário e é constitucionalmente equiparada às demais Cortes.

O segundo tipo é o de estrutura colegiada sem função judicial, tal como na Holanda, Alemanha e em Luxemburgo. O Tribunal de Contas Europeu, apesar do seu nome, também é um órgão colegiado sem função judicial.

O modelo de órgão de auditoria chefiado por um Auditor Geral existe no Reino Unido, na Irlanda e na Dinamarca.

O quarto modelo é um sistema desenvolvido na Suécia e na Finlândia, que reflete os seus lugares dentro dos órgãos governamentais. Ambos os Estados possuem duas organizações de auditoria, sendo a EFS responsável pelo governo e conduzindo exames detalhados, e o segundo, chefiado por membros do Parlamento e auxiliado por um pequeno secretariado, responsável pelo Poder Legislativo. Uma alteração constitucional na Finlândia em 2000, entretanto, tornará a EFS independente do Ministério das Finanças, que se reportará exclusivamente ao Parlamento.

As similaridades na estrutura não são coincidência. Algumas das Cortes foram modeladas segundo o Sistema Francês, refletindo a difusão da prática administrativa francesa pela Europa no Século XIX. O 'Exchequer' e o Departamento de Auditoria do Reino Unido foram responsáveis pela fiscalização financeira na Irlanda até 1921, quando os dois países foram divididos. As similaridades entre os sistemas sueco e finlandês também refletem sua história comum"
(tradução livre).

No Brasil, a Fiscalização Financeira, Orçamentária, Contábil, Operacional e Patrimonial da Administração Pública é exercida pelo Parlamento, com o auxílio do Tribunal de Contas. É o que dispõe o art. 71, caput, da CF/88: "O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete", modelo que deve ser estendido às demais esferas da federação (art. 75, caput, CF/88).

A atuação e muitos outros aspectos do Tribunal de Contas vêm sendo balizados pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF), haja vista que, em muitos pontos, a legislação reguladora da matéria é omissa ou lacunosa.

A despeito disso, a natureza dos Tribunais de Contas, suas funções, composição e decisões têm causado profundas divergências na Jurisprudência e na Doutrina, que, em geral, abordam o tema de maneira superficial, fato que, por si só, justifica um estudo mais aprofundado acerca desta matéria.

No presente trabalho, estudaremos questões relacionadas à natureza jurídica do Tribunal de Contas, sua posição na Organização Estatal, sua composição e organização independente dos demais Poderes da República, as entidades sujeitas à sua fiscalização, suas competências legais e constitucionais.

2. Natureza Jurídica do Tribunal de Contas

O texto constitucional dá margem a dois questionamentos pertinentes à Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas:

a) o Tribunal de Contas é um órgão auxiliar do Poder Legislativo?

b) Qual a sua posição entre os Poderes da República?

Conforme leciona José Maurício Conti[3], há quem considere estas Cortes como meros órgãos auxiliares do Poder Legislativo (Alfredo Buzaid), como há quem os considere como um 4° Poder (Márcia Farias).

A primeira tese é refutada por José Maurício Conti, haja vista que 


"O Tribunal de Contas é órgão colegiado, composto de Ministros ou Conselheiros que gozam das mesmas garantias atribuídas à Magistratura, visando evidentemente, assegurar-lhes independência e tranqüilidade para o exercício da função livres de quaisquer pressões que possam interferir na correção de suas decisões". Desta forma, "Não teria sentido estabelecerem-se estas regras caso fosse mero órgão auxiliar do Poder Legislativo, a ele subordinado e sujeito às determinações dele oriundas. Portanto, não parece ajustar-se ao modelo estabelecido na Constituição vigente a posição no sentido de que seja órgão integrante do Poder Legislativo".

A Tese do 4° Poder é também é contestada por José Mauricio Conti, pois, segundo o autor, 


"o sistema adotado pela Constituição prevê a tripartição de poderes cada um exercendo uma função própria e imprescindível à existência do Estado Democrático de Direito, que são o Executivo, o Legislativo e o Judiciário".

Reforça esta posição, o posicionamento de Carlos Ayres Britto, segundo o qual:


"(...) começo por dizer que o Tribunal de Contas da União não é órgão do Congresso Nacional, não é órgão do Poder Legislativo. Quem assim me autoriza a falar é a Constituição Federal, com todas as letras do seu art. 44, litteris: 'O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal” (negrito à parte). Logo, o Parlamento brasileiro não se compõe do Tribunal de Contas da União. Da sua estrutura orgânica ou formal deixa de fazer parte a Corte Federal de Contas e o mesmo é de se dizer para a dualidade Poder Legislativo/Tribunal de Contas, no âmbito das demais pessoas estatais de base territorial e natureza federada.

2.2. Não que a função de julgamento de contas seja desconhecida das Casas Legislativas. Mas é que os julgamentos legislativos se dão por um critério subjetivo de conveniência e oportunidade, critério, esse, que é forma discricionária de avaliar fatos e pessoas. Ao contrário, pois, dos julgamentos a cargo dos Tribunais de Contas, que só podem obedecer a parâmetros de ordem técnico-jurídica; isto é, parâmetros de subsunção de fatos e pessoas à objetividade das normas constitucionais e legais.

3.1. Diga-se mais: além de não ser órgão do Poder Legislativo, o Tribunal de Contas da União não é órgão auxiliar do Parlamento Nacional, naquele sentido de inferioridade hierárquica ou subalternidade funcional.
Como salta à evidência, é preciso medir com a trena da Constituição a estatura de certos órgãos públicos para se saber até que ponto eles se põem como instituições autônomas e o fato é que o TCU desfruta desse altaneiro status normativo da autonomia. Donde o acréscimo de idéia que estou a fazer: quando a Constituição diz que o Congresso Nacional exercerá o controle externo 'com o auxílio do Tribunal de Contas da União' (art. 71), tenho como certo que está a falar de 'auxílio' do mesmo modo como a Constituição fala do Ministério Público perante o Poder Judiciário. Quero dizer: não se pode exercer a jurisdição senão com a participação do Ministério Público. Senão com a obrigatória participação ou o compulsório auxílio do Ministério Público. Uma só função (a jurisdicional), com dois diferenciados órgãos a servi-la. Sem que se possa falar de superioridade de um perante o outro.

3.2. As proposições se encaixam. Não sendo órgão do Poder Legislativo, nenhum Tribunal de Contas opera no campo da subalterna auxiliaridade. Tanto assim que parte das competências que a Magna Lei confere ao Tribunal de Contas da União nem passa pelo crivo do Congresso Nacional ou de qualquer das Casas Legislativas Federais (bastando citar os incisos III, VI e IX do art. 71). O TCU se posta é como órgão da pessoa jurídica União, diretamente, sem pertencer a nenhum dos três Poderes Federais. Exatamente como sucede com o Ministério Público, na legenda do art. 128 da Constituição, incisos I e II"
.

O Tribunal de Contas também não faz parte do Poder Executivo, uma vez que o art. 76, da CF/88 informa que o mesmo é composto pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado. Além disso, não faz parte do Poder Judiciário, eis que seu nome não integra o rol do art. 92, da CF/88.

Em suma, o Tribunal de Contas é órgão autônomo e independente (não erigido à categoria de Poder), de estatura constitucional, que não pode ser considerado auxiliar do Poder Legislativo, uma vez que exerce competências próprias, independentes das funções do parlamento, as quais não podem ser revistas pelo Parlamento (o Parlamento não julga recursos das decisões do Tribunal de Contas).

[1] Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando a fiscalização, verificação e correção dos atos" (Cf. Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência, Belo Horizonte, ed. Fórum, 2003, p. 94).

[2] Cf. State Audit in the European Union. Londres: NAO, 1996, p. 7.

[3] Cf. Direito Financeiro na Constituição de 1988. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998, p. 21.

segunda-feira, 9 de fevereiro de 2009

Sistemas de Controle Externo - Perguntas e Respostas

1. O que é Sistema de Controle Externo?

Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes1, Sistema de Controle Externo é "o conjunto de ações de controle desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos, atividades e recursos próprios, não integrados na estrutura controlada, visando à fiscalização, à verificação e à correção de atos".

2. Quais os modelos de sistemas de controle externo? Via de regra, quais são as características destes modelos?

Apesar de o conceito de Sistema de Controle Externo compreender não somente o órgão de controle externo, eis que compreende, também, os poderes, funções, procedimentos e tipos de fiscalização adotados, costuma-se privilegiar a entidade fiscalizadora (também denominadas Entidades Supremas de Fiscalização - EFS ou Supreme Audit Institutions - SAI) na caracterização do modelo de controle adotado. Com efeito, fala-se em "Sistema de Tribunal de Contas" e "Sistema de Auditoria Geral".

José F. F. Tavares2 foi quem melhor abordou o tema agrupando os Sistemas de Controle Externo em três categorias:

"Uma análise comparada dos órgãos supremos de controlo das finanças públicas nos diferentes Países permite concluir a existência de, pelo menos, cinco elementos comuns a todos eles:

a) São órgãos públicos;
b) Constituem o nível mais elevado de controlo;
c) O controlo desenvolvido é um controlo externo;
d) São dotados de independência, embora com garantias de grau variado;
e) O Parlamento é o destinatário privilegiado da sua actividade (excluindo a actividade jurisdicional, quando exista).

No entanto, quanto à estrutura, organização, poderes e relacionamento com outros órgãos do Estado, existem, basicamente, três sistemas de órgãos supremos de controlo financeiro:


- O sistema de Tribunal de Contas;
- O sistema de Auditor Geral; e
- O sistema misto Tribunal de Contas/Auditor-Geral.

Em geral, os tribunais de contas têm natureza colegial e exercem a função de fiscalização/auditoria e a função jurisdicional de julgamento, máxime, da responsabilidade financeira. Nalguns casos, tendem a privilegiar o controlo da legalidade e da regularidade financeiras. O controlo é exercido a posteriori (controlo sucessivo) e, nalguns casos, também a priori (fiscalização prévia).
O sistema de auditor geral, acolhido sobretudo no mundo anglo-saxônico, caracteriza-se por haver um órgão singular, com funções exclusivas de auditoria, tendendo a privilegiar o controlo da boa gestão financeira. Em regra, o controlo é exercido concomitante ou sucessivo, estando excluído o controlo prévio.
Há, porém, Estados que instituíram um órgão de controlo financeiro de natureza mista, combinando características dos sistemas de tribunal de contas e de auditor geral. Na verdade, há exemplos de Tribunais de Contas, com a sua natureza colegial, que não têm poderes jurisdicionais, exercendo apenas a função de auditoria suprema e sem poderes de fiscalização prévia, mas tão só concomitante e sucessiva.”
Cabe mencionar que há quem classifique as Entidades Supremas de Fiscalização em mais categorias. Apresentaremos, a seguir, estes entendimentos apenas a título de ilustração.

O National Audit Office (órgão de controle externo do Reino Unido), por exemplo, divide as EFS européias em quatro principais categorias:


"Existem quatro principais tipos de Entidades Supremas de Fiscalização (EFS) na União Européia:
- as denominadas 'Cortes' com função judicial;
- os órgãos colegiados sem função judicial;
- os órgãos independentes chefiados por um Auditor Geral; e
- os órgãos de auditoria chefiados por um Auditor Geral, mas inseridos na estrutura governamental”
(tradução livre).
Cumpre lembrar que os órgãos inseridos na estrutura governamental não podem ser considerados integrantes de um Sistema de Controle Externo.

Benjamin Zimler3, citando Gualazzi, aponta a existência de cinco modelos de controle financeiro:

"O modelo anglo-saxônico, utilizado na Grã-Bretanha, nos Estados Unidos, na Irlanda, em Israel e em outros Estados anglófonos da África e Ásia, compõe-se de um órgão monocrático (controlador geral), auxiliado por um ofício revisional, que a ele se subordina hierarquicamente. Este órgão é indicado pelo Parlamento, devendo a ele reportar-se em relação aos resultados de sua atuação.
O modelo latino compõe-se de um órgão colegiado incumbido de funções de controle e funções jurisdicionais. Em regra, exerce apenas o controle de legitimidade. É o modelo adotado na Itália, França, Bélgica, Romênia e vários Estados francófonos africanos. Aqui, princípio extremado da tripartição dos poderes, típica do constitucionalismo francês, impede que haja uma conexão direta entre o órgão de controle do Poder Executivo e o Poder Legislativo.
Nas Repúblicas Federais da Alemanha e Áustria, encontra-se o modelo germânico. Neste modelo, o órgão de controle possui estrutura colegiada, com garantias de independência judiciária asseguradas aos seus integrantes. Exerce apenas atribuições de controle e algumas de natureza consultiva, em relação ao Parlamento e ao Governo.
No modelo escandinavo, o controle exerce-se por meio de uma série de órgãos, entre os quais os revisores parlamentares e o ofício de revisão. Os primeiros detêm funções de controle sobre a execução do orçamento e são nomeados, normalmente em número de cinco, a cada legislatura. O ofício de revisão tem competência exclusiva para verificar a eficácia administrativa e propor medidas corretivas dos problemas apontados. Destaca-se, ainda, na Suécia, a figura do ombudsman, que é eleito em nome do Parlamento para supervisionar o modo pelo qual todos os agentes públicos aplicam a lei, incluindo-se os juízes e altos funcionários, representando contra os que agem de modo ilegal ou que negligenciem seus deveres.
Em toda a América Latina difundiu-se o modelo latino-americano, em que o controle externo é exercido pelas Controladorias Gerais ou pelos Tribunais de Contas, como é o caso do Brasil. Distintamente do modelo latino, em que o contencioso administrativo é proposto perante corpo de magistrados não integrantes do Poder Judiciário, que dizem o direito com força de coisa julgada, os Tribunais de Contas e as Controladorias não têm competências jurisdicionais, e estão situadas dentro da órbita do Poder Legislativo”.

3. Dê exemplos de Estados que adotam o modelo de Tribunal de Contas (com ou sem função judicante) e de Estados que adotam o modelo de Auditorias ou Controladorias-Gerais.
O modelo das auditorias ou controladorias-gerais tem origem britânica e se espalhou por vários países de sua influência: Reino Unido (National Audit Office); Estados Unidos (Government Accountability Office); Canadá (Office of the Auditor General); Australia (Australian National Audit Office); Nova Zelândia (Controller and Auditor General); e África do Sul (Auditor General of South Africa).

O modelo de Tribunais de Contas com função jurisdicional é adotado, geralmente, em países de origem latina, tais como, França, Itália, Bélgica, Portugal, Espanha e Brasil.

Alguns Estados adotam o modelo de órgão colegiado sem função jurisdicional: Alemanha4, Holanda, República Tcheca, Eslováquia e Luxemburgo. Cumpre observar que o Tribunal de Contas Europeu também adota este último modelo.

A Argentina adota um modelo interessante. No âmbito nacional, o modelo de fiscalização adotado é o de Auditoria Geral (La Auditoria General de la nacíon5) e, no âmbito das províncias, o modelo adotado é o de Tribunal de Contas.

4. Os órgãos de controle externo são ligados a algum dos Poderes?
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes6, citando Renato Jorge Brown Ribeiro, apresenta uma tabela na qual os Tribunais de Contas e Controladorias-Gerais estão associadas ou não a um determinado Poder.


Tipos


Poder


Países


Tribunais de Contas


Legislativo


Holanda, Mônaco, Luxemburgo, Itália, Espanha, França, Alemanha, Bélgica, Turquia, Coréia, Malásia, Japão, Moçambique, Zaire, Tunísia, Tanzânia, Senegal, Guiné Bissau, Mauritânia, Marrocos, Ilhas Maurício, Líbia, Gana, Gâmbia, Gabão, Argélia, Benin, Angola, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Uruguai, Brasil.


Judiciário


Grécia e Portugal.


Controladorias


Legislativo


EUA, Canadá, México, Equador, Venezuela, Argentina, Costa Rica, Honduras, Nicarágua, Zâmbia, África do Sul, Israel, Índia, Paquistão, Inglaterra, Noruega, Dinamarca, Irlanda, Suíça, Islândia, Hungria, Austrália, Nova Zelândia.


Executivo


Namíbia, Jordânia,
Paraguai, Bolívia, Antilhas Holandesas, Cuba, Finlândia,
Suécia.


Independentes (desvinculadas dos
Poderes)


Guatemala, Panamá, Porto Rico, República Dominicana, El Salvador, Suriname, Peru, Colômbia, Chile.





1 Cf. Tribunais de Contas do Brasil - jurisdição e competência. Belo Horizonte: Ed. Fórum, 2003, p. 94.2 Cf. O Tribunal de Contas - do visto, em especial. Coimbra: Almedina, 1998, p. 31-32.3 Cf. Questões de controle, controle das finanças públicas no Brasil: visão atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da União, v.29, n.76, p.15-42, abr./jun. 1998.4 Vide art. 114, da Constituição Federal Alemã: "O Tribunal Federal de Contas, cujos membros gozarão da independência reconhecida aos juízes, examinará as contas e se pronunciará sobre a eficiência e regularidade da gestão orçamentária e econômica. Anualmente, ele informará o resultado de sua auditoria, além do Governo Federal, diretamente ao Parlamento Federal e ao Conselho Federal. Lei federal disciplinará as demais competências do Tribunal Federal de Contas".5 Segundo o art. 85 da Constituição Argentina: "Artículo 85.- El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la Administración Pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoria General de la Nación".6 Cf. op. cit., p. 130-131.

domingo, 8 de fevereiro de 2009

Sites Interessantes

Nesta seção, apresentamos algumas sugestões de sítios para consulta abordando temas jurídicos e concursos públicos.

1. Consulta à Legislação

1.1 Legislação Federal
Presidência da República
http://www.senado.gov.br/sf/legislacao/legisla/

1.2 Legislação Estadual
Legislação do Estado de São Paulo
http://www.legislacao.sp.gov.br/
Legislação Tributária do Estado do Acre
http://www.ac.gov.br/sefaz/legisla.html
Legislação Tributária do Estado de São Paulo
http://www.fazenda.sp.gov.br/
Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro
http://www.alerj.rj.gov.br/
Assembléia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul
http://www.al.rs.gov.br/

1.3 Legislação Comentada

Lei de Responsabilidade Fiscal - Portal Interlegis http://www.interlegis.gov.br/produtos_servicos/20030520141629/20030512175516/

Legislação Imobiliária da União
http://www.transportes.gov.br/conjur/juridica/leis_comentadas/Legislacao_Imobiliaria_da_Uniao.pdf
Constituição Federal comentada pelo STF
http://www.stf.gov.br/legislacao/constituicao/pesquisa/intro.asp

2. Jurisprudência

Supremo Tribunal Federal
http://www.stf.gov.br/

Superior Tribunal de Justiça
Tribunal Superior do Trabalho
Superior Tribunal Militar
Tribunal Superior Eleitoral
http://www.tse.gov.br/

Tribunal Regional Federal da 1a. Região
Tribunal Regional Federal da 2a. Região
Tribunal Regional Federal da 3a. Região
Tribunal Regional Federal da 4a. Região
Tribunal Regional Federal da 5a. Região
http://www.trf5.gov.br/

Jurisprudência Unificada
http://www.jf.gov.br/juris/?

3. Notícias e Artigos Jurídicos

Jus Navigandi
Direito do Estado
Consultor Jurídico
Direitonet
Direito Público
Direito Virtual
Revista Jurídica
Verbo Jurídico
Universo Jurídico
Revista Juristas
http://www.juristas.com.br/
Revista de Informação Legislativa

4. Faculdades de Direito

Faculdade de Direito da USP
http://www.direito.usp.br/

5. Bibliotecas Virtuais

Biblioteca Virtual sobre Corrupção
Domínio Público
Biblioteca de Direitos Humanos - USP
Biblioteca Jurídica Virtual - CJF
Teses e Dissertações - USP
Virtuelle Fachbibliothek Ibero-Amerika
Biblioteca Jurídica
Busca Legis
Lato Sensu
http://www.latosensu.com.br/biblioteca.asp

6. Sites de Juristas

Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Agustín Gordillo
Luiz Carlos Bresser Pereira

7. Concursos Públicos

ESAF
CESPE/UNB
FCC
Jornal dos Concursos
Correio Brasiliense
Folha Dirigida
Instituto Cetro
Vunesp

8. Temas específicos

Instituições de Controle Externo da União Européia
"State Audit in European Union" (English)

Processo Administrativo Disciplinar - Modelo Federal

Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal

Comissões Parlamentares de Inquérito - na visão do STF

Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado

O combate à corrupção nas prefeituras do país

Caminhos da Transparência

9. Dicionários e Tradutores Online

Michaelis (Português - Inglês, Italiano, Alemão, Espanhol, Francês)

UOL - Babylon (Inglês - Portugues)

Beolingus - TU Chemnitz (Alemão - Inglês, Espanhol, Português)

Le dictionnaire (Francês - Francês)

Real Academia Española (Espanhol)

Google Tradutor

sábado, 7 de fevereiro de 2009

Referências Bibliográficas

Se você está perdido à busca de "bons livros" para começar os seus estudos (...)

Recomendação: Procure as edições mais recentes destas obras.

I. Direito Constitucional

1. Direito Constitucional Esquematizado
Pedro Lenza - Ed. Método.

2. Direito Constitucional
Alexandre de Moraes - Ed. Atlas

II. Direito Administrativo

1. Direito Administrativo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro - Ed. Atlas.

2. Manual de Direito Administrativo
José dos Santos Carvalho Filho - Ed. Lumen juris.

3. Curso de Direito Administrativo
Celso Antônio Bandeira de Mello - Ed. Malheiros

4. Curso de Direito Administrativo
Lucas Rocha Furtado - Ed. Forum.

III. Direito Administrativo - Temas Específicos

1. Processo Administrativo
Egon Bockmann Moreira - Ed. Malheiros.

2. Processo administrativo
Sérgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari - Ed. Malheiros.

3. Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Marçal Justen Filho - Ed. Dialética

4. Curso de Licitações e Contratos Administrativos
Lucas Rocha Furtado - Ed. Fórum

5. Improbidade Administrativa
Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves - Ed. Lumen Juris.

6. Sanções Administrativas
Daniel Ferreira - Coleção Temas de Direito Administrativo - n° 04. Ed. Malheiros

7. Direito Administrativo Sancionador
Fábio Medina Osório - Ed. RT.

8. Responsabilidade do Agente Público
Mônica Nicida Garcia - Ed. Fórum.

9. Licitação na modalidade Pregão
Vera Scarpinella -Coleção Temas de Direito Administrativo - n° 09. Ed. Malheiros.

10. Temas Polêmicos sobre Licitações
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Vera Lucia Machado D'avila, Márcia Walquíria Batista dos Santos. Ed. Malheiros.

IV. Controle Externo da Gestão Pública

1. Controle Externo da Gestão Pública
Francisco Eduardo Carillho Chaves - Ed. Impetus.

2. Controle da Gestão Pública
Hélio Saul Mileski - Ed. RT.

V. Administração Financeira e Orçamentária - AFO

1. Gestão de Finanças Públicas
Claudiano Albuquerque, Márcio Medeiros, Paulo Henrique Feijó.

2. Apostilas Disponíveis na Internet:

www.planejamento.gov.br/arquivos_down/pnage/II_modulo_de_capacitacao_anexo_I.pdf

www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/conteudo_cd_240604/Apostila_de_Apoio_EEOP_Final.pdf

quinta-feira, 5 de fevereiro de 2009

Como estudar para provas e concursos

Se você não foi bem sucedido quando prestou algum concurso público, já deve estar se questionando o porquê. Pode estar chateado, desestimulado, desmotivado ou, até mesmo, arrumando alguma justificativa para o baixo rendimento no exame. Este baixo rendimento pode ser fruto da forma como você estuda.

Estudar exige técnica, método e disciplina. Não existe, entretanto, uma técnica única para você obter um melhor desempenho no aprendizado.

Por isso mesmo, neste artigo, apresentarei algumas observações, sugestões, dicas e técnicas, fruto da experiência pessoal do autor. Espero que elas sejam úteis para você também.

Etapas para a Aprovação

1.1 Tomar uma Decisão Estratégica

Quando você decide fazer concursos, deve tomar uma decisão estratégica. Não basta prestar por prestar o exame, contando só com a sorte.

Para fazer concursos, é necessário ter convicção de que deseja trabalhar no serviço público. Deve estar convencido de que terá um salário melhor, maiores oportunidades profissionais e que, acima de tudo, poderá ser muito útil à sociedade atuando como agente público. Afinal, o serviço público necessita de profissionais honestos, dedicados e, sobretudo, éticos, capazes de retribuir a confiança neles depositada pela sociedade brasileira, composta por pessoas tão simples, carentes e ansiosas por um mínimo de dignidade.

Portanto, olhe sempre ao seu redor. Você encontrará forças para se empenhar ao máximo nos estudos e, quando aprovado, também no seu trabalho!

A imagem que corriqueiramente se faz do setor público é a de ineficiência, de folga, de salários baixos e de poucas oportunidades de crescimento profissional. Para aqueles que têm estas idéias arraigadas, sinto informar que as coisas estão mudando. Desde a década de 90, a Administração Pública, no mundo inteiro, está sofrendo reforma gerencial para assimilar o paradigma das empresas privadas. Neste contexto, é de se ressaltar o papel do ex-Ministro Bresser Pereira, da Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), e de outros órgãos na difusão de novas idéias sobre a Administração Gerencial. 

Vários órgãos públicos estão sendo "oxigenados" com a admissão de novos e mais competentes funcionários oriundos do setor privado, atraídos pela estabilidade do serviço público e pelos bons salários de algumas carreiras. Os típicos e antigos "funcionários públicos" tendem a desaparecer.

Falei isso tudo para você pensar bem antes de tomar uma decisão estratégica: a decisão de trabalhar no serviço público.

E, ao tomar esta decisão, você não deve esperar por resultados no curtíssimo prazo.

Pelo volume de assuntos que devem ser estudados (conhecimentos que você provavelmente não utiliza no seu dia-a-dia), os resultados do seu esforço geralmente só chegam após um período mínimo de 1 ou 2 anos de estudo.

Afinal, o prazo entre o edital e a data da prova é insuficiente para cumprir todo o programa.

É neste momento que não posso deixar você esquecer da máxima: "sucesso só vem antes do trabalho no dicionário".


Desta forma, se você fizer concursos públicos sem que tenha decorrido este prazo mínimo de maturação, esperando por resultados mágicos no curtíssimo prazo, a conseqüência será certamente a frustração. Provavelmente, você vai parar de estudar e voltar aos seus planos anteriores (tentar buscar ou manter um emprego comum, etc.).

Fazer provas antes de cumprir todo o programa dos concursos pode servir como um treino. Mas você deverá ter consciência de está apenas no meio do caminho, ou seja, de que não pode desistir se alcançar um desempenho ruim (e, obviamente, menos ainda se alcançar um desempenho bom!).

Lembro outra máxima que o concursando deverá guardar:

"Não se faz concurso para passar. Faz-se concurso até passar",

ou seja, NÃO DESISTA.

1.2 Encaixar o estudo na sua Rotina Diária

Após tomar a decisão de trabalhar no setor público, você deve arrumar tempo para estudar e para fazer cursos preparatórios.

Considerando que você trabalha, tem família, filhos e outros compromissos sociais, talvez este passo seja o mais difícil de todos.

Cada um deve examinar a sua rotina, buscando aproveitar todo o tempo disponível.

Para arrumar tempo para estudar, você certamente terá de deixar de fazer alguma coisa que gosta. É o preço ou o sacrifício que você deverá ter que pagar. Afinal, na vida real não existe sucesso antes do trabalho, lembra? Assim, o jogo de futebol que você estava acostumado a assistir todo domingo, o programa favorito de TV, o churrasco com os amigos, os jantares, as baladas, os cruzeiros marítimos, entre outras atividades, certamente, terão que ser adiados.

Minhas sugestões são as seguintes:

1. Para qualquer lugar que vá, sempre leve algum material de Estudo. É possível arrumar tempo para estudar no Transporte Público, no Consultório Médico, ou ainda na Fila de Espera de alguma coisa.
2. Use todo o tempo que puder, sem deixar de se preocupar com a Família e com a Saúde. Estes são os únicos limites que você deverá respeitar.
3. Organize sua agenda, listando diariamente o que você tem que fazer, de forma a otimizar o uso de seu tempo.
4. Arrume um local adequado e tranqüilo para você estudar a maior parte do tempo. Pode ser um escritório, uma biblioteca, etc.

1.3. Selecionar quais os cargos ou empregos para os quais deseja se candidatar

São vários os critérios que você pode usar para selecionar um cargo ou emprego público que deseja se candidatar: salário, localização, afinidade, oportunidades de crescimento profissional, regime de trabalho, etc.

Minha sugestão é focar nos cargos cujos concursos acontecem em intervalos de tempo regulares e razoáveis. Assim, caso você não seja aprovado em um exame, terá em breve uma outra oportunidade.

Outra sugestão é buscar cargos com programas semelhantes. Por exemplo, os da carreira fiscal. Assim, os conhecimentos acumulados para um concurso poderão ser utilizados em outro.

Por fim, sugiro selecionar concursos que não tenham uma elevada relação candidato/vaga. Ainda que as provas possam ser mais fáceis, num concurso extremamente concorrido, um eventual "erro" em uma prova lhe custará muito caro (vários candidatos te ultrapassarão na classificação final).

1.4 Programas e Escolha do Material de Estudo


Uma vez selecionados os cargos para os quais você deseja concorrer, deverá examinar os programas dos últimos concursos e selecionar as matérias básicas que se repetem.

As matérias básicas deverão ser o objeto principal dos seus Estudos, até a publicação do Edital do Concurso.

Quando da publicação do edital, sempre surgem "surpresas", ou seja, matérias que você não esperava que iriam ser exigidas.

Logo, o exíguo tempo que entre o edital e a prova deverá ser dedicados a estas novas disciplinas e à revisão do que foi estudado anteriormente.

E por onde você vai estudar?

A minha sugestão é a seguinte: estudar por bons livros.

Quem passa em concurso concorrido, em geral, estudou por livros.  Além de serem mais bem elaborados do que as apostilas (afinal, não são feitos a "toque de caixa"), eles constituem um diferencial em relação aos demais candidatos. Algumas bancas de concursos adotam, até mesmo, algumas obras como paradigma para elaboração de suas questões, extraindo "trechos literais" para incluir como itens de questões. Certamente, as bancas nem olham as apostilas.

Em breve, divulgaremos algumas sugestões bibliográficas.

Mas e as apostilas servem para alguma coisa?

As apostilas servem para você, que nunca teve contato com o assunto, iniciar os seus estudos. Servem também para matérias de importância secundária para um determinado concurso (não são aquelas que se repetem a cada exame). Por fim, são úteis quando não foi, ainda, editado nenhum livro acerca do tópico/assunto exigido no edital.

Na Internet você poderá achar muita coisa interessante (artigos, apostilas, livros, etc.) e muita "porcaria" também. Selecione, preferencialmente, materiais oriundos de Sites Governamentais (.gov.br), ou de empresas e organizações de renome.

Visite, frequentemente, estes sites para acompanhar as notícias, alterações da legislação e, também, para sentir, na prática, aquilo que você está estudando.

1.5 Cursos Preparatórios

Devo ou não devo fazer cursos preparatórios? - é a dúvida comum entre os concursandos.

Vai ter gente que vai te dizer que sim: os donos dos cursinhos preparatórios.

A minha sugestão é que você faça cada disciplina uma única vez. Somente refaça o curso, se tiver dificuldade relevante naquele assunto específico. Após este curso inicial, você poderá sozinho aperfeiçoar seus conhecimentos, desde que, obviamente, disponha de um bom material de apoio.

Revisões, Simulados e Cursos de Exercícios podem ser úteis, mas "use-os com moderação".

Não ocupe todo seu tempo disponível com os cursos preparatórios. Equilibre o tempo de estudo individual com o tempo dedicado às aulas expositivas.

No curso, participe de maneira ativa, não levando dúvidas para casa e resolvendo antecipadamente as questões propostas pelo Professor. As conversas com o Professor no intervalo de aula podem render também bons frutos.

1.6 Método de Estudo

Tudo isso que falei pode não servir para nada, se você não tiver um método de estudo adequado.

O processo de aprendizado envolve a entrada de informações, seu processamento e assimilação, e a expressão das novas idéias, por via escrita ou oral.

As informações são obtidas pela leitura, áudios, vídeos, aulas expositivas, conversas, etc.

A leitura exige uma postura ativa do estudante. Ele deve se questionar, antecipadamente, do que o texto trata, o que sabe já sobre o assunto e o que espera saber. Fazer perguntas antecipadamente pode tornar a leitura muito mais produtiva.

Nem sempre é recomendável ler o artigo, livro ou texto de forma linear, ou seja, iniciando no capítulo 1 e terminando no último capítulo. O estudante pode selecionar o assunto no qual está mais interessado naquele momento para ter maior produtividade na leitura.

Nunca leia uma obra uma única vez.

É recomendável uma leitura preliminar, de caráter superficial, em que se observa a estrutura do texto e as idéias centrais nele contidas.

Após algum tempo, é recomendável uma leitura analítica, demorada, na qual você vai prestar atenção nos detalhes, nas peculiaridades do tema, no encadeamento das idéias do autor, nos argumentos utilizados para defender a tese.

A cada leitura do tema, pode ter certeza, você vai enxergá-lo de uma forma diferente.
Quando menciono que vale a pena repetir a leitura, tenho uma razão muito importante para isso: as relações de dependência entre os assuntos.
Para cada assunto que você pretenda estudar, faz-se necessário conhecimentos prévios específicos.
Nesse momento, você deve estar lembrando de algumas matérias na faculdade que eram pré-requisitos para outras. Você só podia cursar uma disciplina B se tivesse concluído a disciplina A. A lógica de tudo isso era a seguinte: para que você tivesse um bom rendimento na disciplina B, você precisava ter, anteriormente, estudado a disciplina A.
E isso não vale só para disciplina. Qualquer tópico do conhecimento é dependente de outro tópico.
Vou exemplificar. Lembro-me de quando, no colegial, estudava o processo de digestão (Biologia). O livro e o professor mencionavam que, neste processo, as proteínas eram "quebradas" em aminoácidos, os carboidratos em açucares e assim por diante.
De início, confesso que não entendi, ou melhor, só "decorei" e sabia repetir as afirmações de maneira tão inteligente como um papagaio.
Mas, quando estudei bioquímica e, consequentemente, a formação destas enormes moléculas, passei a ver o assunto com incrível facilidade, o que demonstra que para entender biologia, faz-se necessário conhecer um pouco de química, ou, mais especificamente, de bioquímica.
Outro exemplo é a dependência da Física com a Matemática. Naquela época, muita gente, que achava que tinha dificuldade em aprender Física, tinha, de fato, um conhecimento deficiente de Matemática.
O Estudante preguiçoso certamente não se preocupa com as "relações de dependência". No máximo, vai repetir as idéias sem compreendê-las.
Assim, recomendo que, ao fazer uma leitura analítica de um texto, procure identificar os "pré-requisitos". Se for o caso, interrompa a leitura, consulte outras fontes (dicionários, sites na internet, outros livros, etc.). Cumpra estes "pré-requisitos". Tudo será mais fácil.

Os áudios e vídeos são recursos muito interessantes de serem utilizados pelo aluno. Eles ajudam a economizar o tempo de estudo e a ter a visão geral que você inicialmente deseja ter.

Elaborar esquemas, quadros sinóticos e fazer deduções, analogias, associações com o conhecimento já existente são tarefas extremamente importantes no processo de aprendizado.
Lembre-se que, quanto maior o conhecimento que você tiver, mais associações poderá fazer.

Ensinar (ou tentar ensinar) os colegas ajuda no aprendizado também. É uma atividade que exige que você organize as idéias que assimilou.

Além disso, podem surgir outras dúvidas que te ajudarão a raciocinar sobre o tema e o estimularão a estudar ainda mais aquele assunto.

Por fim, estude sempre além do necessário. Observando as provas anteriores, a gente tem a impressão de que o que já estudamos é suficiente. Entretanto, a "concorrência" está cada vez mais acirrada, o que pode levar a banca a exigir um conhecimento mais aprofundado. Lembre-se que o edital não especifica o nível de profundidade do concurso, mas, somente, os temas a serem abordados.

Ser aprovado exige um diferencial.

Conforme lecionou o Dr. Lair Ribeiro em um de seus Livros (O Sucesso não ocorre por acaso), a diferença é que faz a diferença.

Boa Sorte!